A Algemene doelen van de onderzochte programma's
18.3 Relatie EU-programma’s met Nederlands beleid
Zoals vermeld in de introductie van dit hoofdstuk hebben we de midterm-evaluaties van de door ons onderzochte EU-programma’s (waarvan er overigens sommige202niet op nationaal maar op Europees niveau zijn opgesteld) ook beoordeeld op de mate waarin ze aandacht besteden aan de verhouding tussen de Europese programma’s en het Nederlandse beleid.
Die vraag is relevant omdat voor de algemene, op Europees niveau geformuleerde doelen waarop de onderzochte programma’s zich richten (of doelen die hiermee nauw verwant zijn), er ook nationaal en/of regionaal Nederlands beleid bestaat. De Nederlandse regering en volksvertegenwoordiging zouden dus, om goed zicht te hebben op de effectiviteit van de diverse beleidsinspanningen, over informatie moeten beschikken over de verhouding tussen de voortgang van de Europese programma’s in Nederland en het corresponderende nationale beleid.
Versterken beide beleidsniveaus elkaar, zitten ze elkaar in de weg zitten of ontwikkelen ze zich los van elkaar?
We hebben bekeken in hoeverre de midterm-evaluaties van de program-ma’s en de begrotingen en jaarverslagen over 2004 van de beleidsverant-woordelijke ministeries aandacht besteden aan deze vragen. Onze bevindingen hebben we in de onderstaand overzicht geplaatst. We lichten deze toe in § 18.3.1 en § 18.3.2.
202 De programma’s die tot het interne beleid van de Unie behoren zijn alleen op Europees niveau geëvalueerd. Van een uitsplitsing naar lidstaten is hier geen sprake. Een uitzondering is Leonardo da Vinci. Een aantal onderdelen hiervan wordt specifiek per lidstaat uitge-voerd. Dit programma is zowel op Europees als op Nederlands niveau geëvalueerd. Het programma voor grensoverschrijdende samenwerking Interreg Waal en Rijn-Maas-Noord rapporteert logischerwijs voor het hele betreffende gebied, dat ten dele in Nederland ligt en ten dele in Duitsland.
Overzicht 68. Aandacht voor de verhouding tussen Europese programma en corres-ponderend Nederlands beleid in midterm-evaluatie, begroting en jaarverslag
Beleidsterrein
Midterm-evalutie
Ministe-rie
Begro-ting
Jaarver-slag
Gemeenschappelijk
landbouwbeleid POP + LNV + +
Structuurbeleid Doelstelling 1
EPD Flevoland + EZ +/– –
Doelstelling 2
EPD Noord + EZ + +/–
EPD Zuid + EZ – –
EPD Oost + LNV + +
EPD Stedelijk +/– BZK + +/–
Doelstelling 3 + SZW + +
FIOV + LNV + +
Equal + SZW + +
Leader+ + LNV + +
Interreg III + VROM + +
Intern beleid 6e Kaderprogramma – EZ + +/–
Altener – EZ – –
Save – EZ – –
TEN-E – EZ – –
Life Natuur – LNV – –
Life Milieu – VROM – –
Tempo – VenW – –
Sustainable Mobility
Policy – VenW – –
Transport Safety Policy – VenW – –
TEN-T – VenW – –
Leonardo da Vinci + * OCW + –
+ aanwezig
+/– deels aanwezig (het ene niveau verwijst naar het andere zonder dat men op de verhouding ingaat)
– ontbreekt
* Alleen in het verslag van het nationale agentschap inzake de activiteiten uitgevoerd in Nederland wordt duidelijk dat de doelstellingen van het EU programma goed aansluiten op de nationale beleidsdoelen. In de Europese midterm-evaluatie komt dit niet ter sprake.
18.3.1 Gemeenschappelijk landbouwbeleid en structuurbeleid Zoals uit overzicht 68 blijkt besteden de midterm-evaluaties van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP) en structuurfondsprogram-ma’s steeds aandacht aan de verhouding tussen Europees en nationaal beleid.
Voor deze laatste programma’s ligt dit voor de hand, omdat ze «in gedeeld beheer» worden uitgevoerd door Nederland en de Europese Commissie gezamenlijk. Dat brengt met zich mee dat er consistentie-eisen aan de programma’s worden gesteld, die in de evaluaties moeten worden getoetst.
De midterm-evaluatie van het ESF-programma bijvoorbeeld, vermeldt dat de programmamaatregelen consistent zijn met het nationale werkgelegen-heids- en arbeidsmarktbeleid.
Verder is uit het overzicht af te lezen dat de departementale jaarverslagen over het algemeen iets minder vaak aandacht schenken aan de verhou-ding tussen de Europese programma’s en het Nederlands beleid dan de begrotingen en midterm-evaluaties.
Dat geldt echter niet voor het Ministerie van LNV, dat zowel in de begroting als het jaarverslag over 2004 een bijlage «Europese
geldstro-men» heeft toegevoegd. In deze bijlage wordt een heldere toelichting gegeven op de samenhang tussen het Europese landbouwen structuur-beleid enerzijds en het POP, de doelstelling-2-programma’s voor Zuid- en Oost-Nederland en Leader+ anderzijds.
18.3.2 Intern beleid
De Europese subsidieprogramma’s in het kader van het interne beleid van de Unie worden beheerd en uitgevoerd door de Europese Commissie.
Lidstaten hebben hier geen controlefunctie als het gaat om de EU-gelden.
Wel hebben lidstaten op deze beleidsgebieden veelal eigen aanvullende en/of overlappende subsidieprogramma’s. Een voorbeeld vormt in Nederland het subsidieprogramma EOS Demo van het Ministerie van EZ, waarmee demonstratieprojecten op het terrein van duurzame energie worden bevorderd.
Aangezien de lidstaat Nederland niet rechtstreeks aansprakelijk is voor dit soort Europese subsidieprogramma’s, is het betrokken ministerie niet verplicht om in begroting en jaarverslag in te gaan op de verhouding tussen de EU-programma’s en het nationale beleid.
Zoals in het overzicht is te zien, doen de departementen dit ook vrijwel nooit. Het Ministerie van OCW vormt een uitzondering: dit ministerie bespreekt in zijn begroting de relatie van het programma Leonardo met het nationale onderwijsbeleid (in het jaarverslag komt men er echter niet op terug).
Wat het Zesde Kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling betreft vermeldt SenterNovem, dat namens het Ministerie van EZ het programma vanuit Nederland begeleidt, in zijn «tussenbalans» wel de mate waarin het Nederlandse bedrijfsleven participeert in de betreffende internationale samenwerkingsverbanden,203maar niet wat de verhouding is tussen het Europese programma en het nationale beleid voor kennisintensivering.
Ditzelfde gebeurt evenmin in de midterm-evaluatie, de departementale begroting en de jaarverantwoording van EZ.
De Algemene Rekenkamer is van mening dat de begroting en het jaarverslag van ministeries goede instrumenten zijn voor de verantwoor-delijke bewindspersoon om de realisatie van Nederlandse doelstellingen in Europees verband aan de orde te stellen. Ook kan daar de overlap en/of aanvulling van het Nederlandse ten opzichte van het Europese beleid worden toegelicht.
18.4 Conclusie
Over de effectiviteit van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is weinig bekend. Dat is opmerkelijk, omdat dit de grootste geldstroom is die Nederland vanuit de EU ontvangt.
Meetbaarheid van doelen
Vooral in de sociaal gerichte EU-programma’s die in Nederland worden uitgevoerd in het kader van het structuurbeleid, wordt hard gewerkt aan de meetbaarheid van de doelen. Daarbij blijkt nogal eens dat het lastig is om een duidelijke relatie te leggen tussen de meetbare indicatoren en de relevantie die deze hebben voor het achterliggende doel. In de meer technisch gerichte programma’s worden de kernbegrippen uit de
doelstellingen zelf vaak weinig uitgewerkt en geoperationaliseerd, hoewel dit vaak wel nodig is om ze eenduidig meetbaar te kunnen maken.
203 SenterNovem (2005). Nederland en het zesde Kaderprogramma; Tussenbalans 2003–
2004. Den Haag: SenterNovem.
Realisatie van doelen
De sociaal gerichte programma’s scoren vrijwel even hoog in de realisatie van hun doelen als de meer technisch gerichte programma’s.
Verder blijkt dat programma’s die gericht zijn op het terugdringen van discriminatie of Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en onderzoek, slechts in geringe mate slagen in het realiseren van deze doelen. Programma’s daarentegen die zich richten op de totstandbrenging van trans-Europese netwerken op het gebied van transport, telecommuni-catie en energie-infrastructuur en op het bevorderen van alternatieve energiebronnen en energie-efficiëntie, scoren juist goed.
Aandacht voor relatie Europees beleid en nationaal beleid
Aan de verhouding tussen de voortgang van de Europese programma’s in Nederland en het nationale beleid wordt in de midterm-evaluaties en de departementale jaarverslagen over het algemeen aandacht besteed voorzover het programma’s in het kader van het structuurbeleid betreft.
Wel bestaat hier wat vaker aandacht voor op het niveau van de doelstel-lingen (in de begrotingen) dan op het niveau van de realisering (in de verantwoording). Ook zijn er verschillen per ministerie.
Voor programma’s die in een directe relatie tussen de EU en eindbegunstig-den woreindbegunstig-den uitgevoerd (het interne beleid) bestaat er voor de lidstaten geen verplichting om aandacht te besteden aan de verhouding tussen de voortgang van de Europese programma’s in Nederland en het correspon-derende nationale beleid. Evaluatoren of departementen doen dit ook vrijwel nooit vrijwillig. Het zicht op de effectiviteit van de diverse beleidsinspanningen wordt hierdoor naar onze mening beperkt.
Bovendien bestaat het risico dat door onvoldoende afstemming tussen het Europese en het Nederlandse beleid de effectiviteit ook daadwerkelijk vermindert.