O Ontvangsten EU-gelden door Nederlandse instanties (in miljoenen euro's)
15 ONTWIKKELINGEN IN BELEID EU-FINANCIEEL MANAGEMENT In dit hoofdstuk behandelen we de gevolgen van het gewijzigde EU-beleid
voor het financieel management in Nederland. Het gaat daarbij vooral om wijzigingen in het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuur-beleid (§ 15.1). Ook bespreken we wat het Nederlandse standpunt is over de nieuwe ontwikkelingen in het financieel management (§ 15.2). Tot slot staan we stil bij de laatste ontwikkelingen rond de wet Toezicht Europese Subsidies, die in 2002 werd ingesteld om de aansprakelijkheid de lidstaat Nederland voor het beheer van decentraal ontvangen EU-subsidies in goede banen te leiden (§ 15.3). Dit hoofdstuk sluit af met conclusies (§ 15.4).
15.1 Beleidsontwikkelingen
Het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid worden op dit moment op belangrijke punten gewijzigd. Hieronder bespreken we de implicaties voor Nederland.
15.1.1 Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Zoals beschreven in § 3.5.1 (zie deel 1 van dit rapport) worden per
1 januari 2006 subsidies in het kader van het gemeenschappelijk landbouw-beleid losgekoppeld van de productie, met als doel de landbouw
duurzamer te maken.
Voor de agrariërs komt er in plaats van de huidige inkomenstoeslagen en productsubsidies een bedrijfstoeslag. Verder moeten zij al vanaf 1 januari 2005 – vooruitlopend op de invoering van het nieuwe juridisch kader voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid in 2007 (zie deel 1, § 3.5.1) – aan een aantal specifieke randvoorwaarden voldoen om in aanmerking te komen voor subsidies.
Deze randvoorwaarden, die van toepassing zijn op de hele bedrijfsopper-vlakte van elke agrariër in de EU, behelzen voor het merendeel beheers-eisen. Daarnaast is er één randvoorwaarde die betrekking heeft op het instandhouden van blijvend grasland.
In Nederland wordt het instandhouden van blijvend grasland in 2005 bijgehouden via de verzamelaanvraag die aanvragers van EU-subsidie aan de Dienst Regelingen van het Ministerie van LNV moeten opsturen.
Iedereen die steun aanvraagt, geeft dan zijn percelen landbouwgrond op.
De randvoorwaarden zijn zoals gezegd verplicht opgelegd door de Europese Commissie en gelden voor de gehele EU. Daarnaast moet worden voldaan aan minimumeisen voor het in een goede landbouwen milieuconditie houden van landbouwgrond. De invulling van deze eisen is overgelaten aan de lidstaten, die daarmee de vrijheid hebben om met de nationale randvoorwaarden aan te sluiten bij de eigen, nationale situatie.
Specifiek voor Nederlandse agrariërs zijn er twee nationale randvoor-waarden. De eerste voorwaarde behelst een verbod op «zwarte braak». Dit is het braakleggen van een akker zonder gras in te zaaien.115De tweede nationale voorwaarde gaat over de naleving van de voorschriften ter voorkoming van bodemerosie.116
De Europese Commissie geeft de lidstaten de ruimte om de organisaties die nu ook al actief zijn op het gebied van controle en handhaving, de controles op de randvoorwaarden te laten opnemen in hun jaarlijkse
115 Dit verbod geldt niet voor erkende biolo-gische bedrijven en voor bedrijven die door de Plantenziektenkundige Dienst verplicht zijn om op percelen zwarte braak toe te passen voor de bestrijding van quarantaineorganismen.
Het verbod geldt ook niet voor landbouwers die een teeltverbod hebben op grond van
«Verordening HPA bestrijding knolcyperus 2004» of op grond van «Verordening PT Bestrijding knolcyperus in tuinbouwgron-den».
116 Het naleven van de «Verordening HPA landbouwgronden 2003», het «Besluit HPA voorschriften bedrijfserosieplan 2003» en
«Verordening PT Bestrijding erosie tuinbouw-gronden 2004». Deze verordeningen en het besluit dragen bij aan het voorkomen van bodemerosie. De combinatie van bodem-eigenschappen (löss), hellingen en lokaal bodemgebruik (akkerbouw) maakt gebieden in Limburg gevoelig voor watererosie.
controleprogramma’s. Ook mogen de controles bij één organisatie worden ondergebracht.
In Nederland worden de controles op de naleving van de randvoorwaar-den verricht door de Algemene Inspectiedienst (AID) en de controle-diensten van de medeoverheden (provincies, waterschappen en gemeen-ten).
Beschikbaar budget
Op dit ogenblik krijgt Nederland jaarlijks ongeveer€ 1,4 miljard aan landbouwgelden uit de EU-kas. Dit is bestemd voor marktuitgaven en inkomenssteun. In 2006 zal Nederland daarnaast ruim€ 60 miljoen ontvangen voor plattelandsbeleid plus ongeveer€ 14 miljoen aan gelden die worden onttrokken aan het budget voor markt- en inkomenssteun, de zogenoemde «modulatiegelden» (zie § 3.5.1). Dit laatste bedrag zal naar verwachting in de jaren 2007 en daarna oplopen tot ongeveer€ 25 miljoen per jaar.
Over het landbouwbudget in de toekomst is in de Nederlandse minis-terraad van 8 juli 2005 het volgende standpunt ingenomen:
• Nederland wil het Europese landbouwbudget, zoals dat afgesproken is voor de jaren 2007–2013, niet aanpassen. Het uitgavenplafond zou niet langer een streefwaarde moeten zijn, maar een maximum.
• Landbouwsubsidies aan de toekomstige lidstaten Roemenië en Bulgarije moeten ook uit dit afgesproken landbouwbudget betaald worden. Het plan van de Europese Commissie om voor die extra kosten het landbouwbudget uit te breiden met€ 8 miljard per jaar wijst Nederland af.
Controlevraagstukken nieuw gemeenschappelijk landbouwbeleid
De uitvoering van het nieuwe gemeenschappelijk landbouwbeleid in 2005 wordt in hoge mate geautomatiseerd ondersteund. Systemen moeten voldoen aan de voorwaarden van het vernieuwde geïntegreerd beheer- en controlesysteem (GBCS). Dit vraagt mogelijk ook een andere controle-aanpak in vergelijking met het oude gemeenschappelijk landbouwbeleid.
De Dienst Regelingen van het Ministerie van LNV, het Hoofdproductschap Akkerbouw, het Productschap Zuivel en de Productschappen Vee, Vlees en Eieren zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het nieuwe gemeen-schappelijk landbouwbeleid. De AID is verantwoordelijk voor handhaving en toezicht.
De controle op de rechtmatigheid van de uitgaven zal complexer worden dan voorheen. Redenen hiervoor zijn dat gecontroleerd moet worden op de naleving van de (deels nationale) randvoorwaarden. De minister van LNV heeft de Dienst Regelingen aangewezen als coördinerend betaal-orgaan en de AID als «competent control authority».117
Statements of assurance
Op 30 mei 2005 hebben de ministers van Landbouw uit de EU-lidstaten een akkoord bereikt over de nieuwe financieringsverordening van het Europese landbouwbeleid. Hierin is het financieel beheer geregeld.
Een van de nieuwe elementen in deze verordening is het «statement of assurance» dat met ingang van oktober 2006 jaarlijks per betaalorgaan bij de jaarafrekening moet worden gevoegd (zie deel 1, § 3.4.4).
De certificerende instantie in Nederland (de auditdienst van het Ministerie van LNV) heeft aangegeven dat zij geen problemen heeft met de
voorstellen van het directoraat-generaal Landbouw.
117 Verordening (EG) 1782/2003 en Verorde-ning (EG) 796/2004, uitgewerkt in de regeling GLB-inkomenssteun van december 2004.
15.1.2 Structuurbeleid
In deze paragraaf gaan we achtereenvolgens in op de beleidsontwik-kelingen in het Nederlandse ESF-programma, de mogelijke invoering van vertrouwenscontracten en de toekomst van het structuurbeleid in de periode 2007–2013.
ESF-subsidieregeling
Met ingang van 1 januari 2006 wordt de subsidieregeling van het
Nederlandse ESF3-programma gewijzigd. Dit hangt samen met de risico’s die zijn ontstaan door de «terugwerkende-kracht-regeling» die bij de (vertraagde) openstelling van het ESF in 2001 werd ingesteld.
Deze regeling hield in dat aanvragers de mogelijkheid kregen om
projecten die al in 2000 waren gestart maar toen nog niet konden worden aangemeld, alsnog voor subsidie aan te melden.
Van de terugwerkende-kracht-regeling is in de meeste Nederlandse structuurfondsprogramma’s gebruikgemaakt. In het ESF3-programma is aanmelding met terugwerkende kracht ook mogelijk gemaakt voor de jaren na 2001. Kosten die maximaal twaalf maanden voorafgaand aan het indienen van de aanvraag zijn gemaakt, kunnen (alsnog) worden
gedeclareerd.
De terugwerkende-kracht-regeling is indertijd ingevoerd om onderbes-teding zoveel mogelijk te voorkomen.118Aan de regeling kleefde echter een praktisch bezwaar: soms was op het moment dat de subsidieaanvraag werd toegekend het betreffende project al beëindigd. Controle op de juiste toepassing van de subsidieregels en eventuele bijsturing tijdens de uitvoering waren daardoor onmogelijk.
Om de hiermee samenhangende risico’s te beperken is besloten de ESF-subsidieregeling per 1 januari 2006 aan te passen. Vanaf die datum geldt het volgende:119
• De projectactiviteiten moeten nog minimaal zes maanden doorlopen na ontvangst van de projectaanvraag door de beheersautoriteit.
• De periode waarover kosten met terugwerkende kracht subsidiabel zijn wordt ingeperkt van twaalf maanden tot zes maanden.
• Voorbereidende kosten zijn subsidiabel tot zes maanden voor de aanvang van een project, met een maximum van twaalf maanden terugwerkende kracht vanaf de ontvangstdatum van de project-aanvraag.
• Omdat de projectactiviteiten tot 31 december 2007 kunnen lopen en de projectactiviteiten minimaal nog zes maanden dienen door te lopen vanaf de ontvangstdatum van de projectaanvraag, dienen project-aanvragen vóór 1 juli 2007 ingediend te zijn.
Vertrouwenscontracten
Zoals besproken in § 3.4.4 (zie deel 1 van dit rapport) heeft de Europese Commissie voorgesteld om «contracts of confidence» te introduceren voor het beheer van structuurfondsmiddelen. In deze bilaterale overeen-komsten tussen de lidstaat en de Commissie zouden afspraken moeten worden vastgelegd over de wijze van controleren (intensiteit, controle-normen), de wijze van rapportage (vorm, frequentie, inhoud) en de erkenning van betaalorganen.
Het Commissievoorstel is over het algemeen niet positief ontvangen. Op 27 mei hebben delegaties uit Oostenrijk, Portugal, Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Nederland er op ambtelijk niveau over gesproken met vertegenwoordigers van de Commissie. Op dat moment bleek dat alleen
118 De onderuitputting van ESF-gelden wordt in § 16.3.3 van het volgende hoofdstuk behan-deld.
119 Staatscourant 11 juli 2005, nr. 131, p. 34.
het directoraat-generaal Regionaal beleid van de Commissie de initia-tieven ondersteunt. De overige betrokken directoraten-generaal (Land-bouw, Visserij en Werkgelegenheid) hadden zich teruggetrokken.
Binnen Nederland hebben alle decentrale bestuurorganen die doelstel-ling-1- en doelstelling 2-programma’s120onder hun hoede hebben, interesse getoond om voor de door hen beheerde gelden uit het Europese Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) een vertrouwenscontract af te sluiten. Zij hebben toegezegd te zullen meewerken aan ondertekening in het najaar van 2005, onder voorbehoud van toestemming van de comités van toezicht.
Het Agentschap SZW heeft eveneens interesse getoond voor het afsluiten van een vertrouwenscontract voor ESF-3 en Equal.121De auditdienst van het Ministerie van SZW rapporteerde al conform het ontwerp dat hiervoor door de Commissie is opgesteld.122
Structuurbeleid 2007–2013
De Europese Commissie heeft medio 2004 voorstellen gepubliceerd voor het structuurbeleid in de periode 2007–2013. De concept-verordeningen kennen een aantal veranderingen ten opzichte van het huidige systeem die zijn besproken in het EU-trendrapport 2005.123
In reactie op de Commissievoorstellen heeft het Nederlandse kabinet gepleit voor een sterkere concentratie van het budget in de armste lidstaten en minder overgangssteun voor de relatief rijke lidstaten. Steun aan regio’s in rijkere lidstaten dient volgens het kabinet primair door de lidstaat zelf te worden gefinancierd. Daarnaast wil het Nederlandse kabinet de aanspraak van een lidstaat op de structuurfondsen handhaven op maximaal 4% van het bruto nationaal inkomen van de betreffende lidstaat.124
Eind 2005 was nog geen (indicatieve) verdeling over de lidstaten bekend.
Deze hangt samen met de onderhandelingen over de financiële perspec-tieven, die nog niet zijn afgerond.
15.2 Ontwikkelingen in beleid financieel management
Zoals beschreven in § 5.1.1 (zie deel 1 van dit rapport) heeft de Raad van Ministers van Financiën en Economische Zaken van de 25 EU-lidstaten (Ecofin) op 8 maart 2005 bij de kwijting over 2003 zijn teleurstelling uitgesproken over het feit dat de Europese Rekenkamer voor het tiende jaar op rij geen positieve betrouwbaarheidsverklaring (Déclaration d’Assurance, DAS) had kunnen verstrekken bij de jaarrekening van de EU.
Ook de Nederlandse minister van Financiën is tijdens de Ecofinraad van 14 maart 2005 op dit punt kort ingegaan. Hij vroeg de Commissie om aan het einde van haar termijn met een duidelijk resultaat te komen en sprak de hoop uit dat het single-auditmodel125daarbij behulpzaam zou zijn.126 Enkele maanden later, in juni 2005, heeft de Europese Commissie een mededeling aangenomen over een «routekaart» naar een communautair interne-controlekader. De routekaart zou uiteindelijk moeten leiden tot een positieve betrouwbaarheidsverklaring door de Europese Rekenkamer (zie
§ 3.4.3, deel 1 van dit rapport).
In het verslag over de bijeenkomst van de Eurogroep127en de Ecofin van 11 en 12 juni 2005 komt het Nederlandse standpunt over de routekaart aan de orde:
120 Doelstelling 1: ontwikkeling en structurele aanpassing van regio’s met een ontwikkelings-achterstand; doelstelling 2: economische en sociale omschakeling van in structurele moei-lijkheden verkerende regio’s.
121 ESF-3 richt zich op de opleiding van lang-durig werklozen en herintreders; Equal op de bestrijding van discriminatie en ongelijkheid op de arbeidsmarkt.
122 Ontwerp van addendum bij bestuursrech-telijke regeling betreffende samenwerking op het gebied van audits en controles tussen de Europese Commissie en protocollaire partner.
123 European Commission, Proposal for a Council Regulation laying down general provi-sions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund. Brussel, 14 juli 2004, COM(2004) 492 final. Deze ontwerp-verorde-ning moet per 1 januari 2007 in de plaats komen van Verordening (EG) 1260/1999 die van toepassing is op de periode 2000–2006.
Zie over het structuurbeleid na 2006 verder 5.4 van het EU-trendrapport 2005.
124 Het gaat hier om een eerste algemene standpuntbepaling van het kabinet in: Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005 22 112, nr.
340, p. 19–20.
126 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 21 501–07, nr. 475.
127 Tot de Eurogroep behoren alle landen die de euro hebben ingevoerd. Rondom elke Ecofin-raad heeft de Eurogroep een bijeen-komst waarbij ook de Europese Commissaris van economische en monetaire zaken en de president van de Europese Centrale Bank aanwezig zijn. De Eurogroepbijeenkomsten zijn bedoeld om de coördinatie van econo-misch beleid binnen de muntunie te bevor-deren en zaken die de lidstaten van de munt-unie aangaan te bespreken.
«De lidstaten geven aan de voorstellen te steunen, maar het tijdpad wordt ambitieus genoemd. Nederland merkt op dat de Europese Commissie eindverantwoordelijk dient te blijven voor de uitgaven. Tevens spreekt Nederland steun uit voor het idee van een betrouwbaarheidsverklaring die nationaal wordt afgegeven op hoog politiek niveau en benadrukt
Nederland de onafhankelijkheid van zowel de nationale rekenkamer als de Europese Rekenkamer. Nederland spreekt expliciete steun en waardering uit voor het principe van de single audit.»
Duidelijk is dat Nederland het advies dat de Europese Rekenkamer in april 2004 uitbracht over de invoering van een single-auditmodel (zie deel 1,
§ 3.4.1) in zijn algemeenheid ondersteunt.128
Ook het idee om te komen tot het afgeven van nationale betrouwbaarheids-verklaringen, dat in 2005 zowel door het Europese Parlement als door de Europese Commissie is geopperd (zie deel 1, § 3.4.2 en 3.4.3), wordt ondersteund door Nederland. De Ecofinraad van 8 november 2005 heeft de voorstellen voor lidstaatverklaringen niet overgenomen. De Raad gaf aan dat verder gewerkt dient te worden met de bestaande verklaringen op operationeel niveau, zoals die bestaan voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid.
15.3 Wet Toezicht Europese Subsidies
Op 1 juni 2005 is het wetsvoorstel tot wijziging van de wet Toezicht Europese Subsidies (TES) aangeboden aan de Tweede Kamer.129 Achtergrond
De wet Toezicht Europese Subsidies (TES), sinds mei 2002 in werking, is in Nederland ingevoerd om het probleem op te lossen dat verbonden bleek met de wettelijke aansprakelijkheid van de lidstaat Nederland voor gevolgen van eventuele tekortkomingen in het beheer of de controle van verstrekte EU-gelden, ook als deze zich voordoen op decentraal niveau.
Omdat in Nederland verreweg de meeste Europese subsidies rechtstreeks naar decentrale bestuursorganen gaan (provincies, gemeenten, water-schappen, zelfstandige bestuursorganen en publiekrechtelijke bedrijfs-organisaties), ontstaat hier in de praktijk een spanningsveld: de minister is aansprakelijk, maar directe invloed op de bestedingen heeft hij nauwelijks.
De wet TES geeft de voor een Europese subsidie verantwoordelijke minister een aantal bevoegdheden jegens decentrale bestuursorganen die een Europese subsidie ontvangen. Hij mag bij deze organisaties inlich-tingen inwinnen, hij mag ze aanwijzingen geven en een eventuele aansprakelijkheidstelling (wanneer de subsidieregels niet goed zijn nageleefd) mag hij verhalen op het bestuursorgaan.
Voorstel tot wijziging
Het in juni 2005 ingediende voorstel tot wijziging van de wet TES vloeit voort uit de evaluatie van de wet in 2004 door het Ministerie van
Financiën. Hieruit kwam naar voren dat de wet een beperkte toegevoegde waarde had, terwijl hij veel administratieve lasten opriep.130
Het kabinet adviseerde de Tweede Kamer artikel 2 van de wet TES te
«dereguleren». Dit zou inhouden dat de inlichtingenplicht131van de subsidieontvangers jegens de minister vervalt.
Inmiddels is het wetsvoorstel tot wijziging van de wet TES aangenomen door de Eerste en Tweede Kamer. Daarmee is artikel 2 van de wet buiten
128 Europese Rekenkamer, Advies nr. 2/2004.
Zie ook www.eca.eu.int.
129 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 135, nrs. 1–3.
130 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 135, nr. 3.
131 Deze plicht houdt in dat het bestuurs-orgaan moet aangeven wat de aard en de omvang van de gesubsidieerde activiteiten is en wat de daarbij opgelegde verplichtingen zijn. Bovendien moet het bestuursorgaan jaarlijks verslag doen van hoe de EU-subsidie is aangewend en hoe invulling is gegeven aan beheer, controle of toezicht.
werking gesteld. Dit verandert overigens niets aan de financiële aanspra-kelijkheid van de minister die het aangaat.
Het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel is niet openbaar gemaakt. Dit duidt erop dat het instemmend luidt, of alleen opmerkingen van redactionele aard bevat.132
15.4 Conclusie
Er zijn op dit moment binnen de EU verschillende beleidsontwikkelingen gaande die op verschillende momenten consequenties kunnen hebben voor de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid in Nederland.
Bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid gaat het vooral om de
«statements of assurance» die met ingang van oktober 2006 jaarlijks per betaalorgaan bij de jaarafrekening moeten worden gevoegd, en om de (deels nationale) randvoorwaarden die, vooruitlopend op het nieuwe juridische kader van het landbouwbeleid dat 1 januari 2007 van kracht wordt, met ingang van 2005 gelden voor de verstrekking van landbouw-subsidies. De controle op de rechtmatigheid van de uitgaven zal door deze randvoorwaarden complexer worden dan voorheen.
Bij de structuurfondsen is de wijziging van de subsidieregeling van het Nederlandse ESF-programma relevant. De inperking van de terugwer-kende-krachtregeling maakt het mogelijk om bij kortlopende projecten de juiste toepassing van de subsidieregels nog tijdens de uitvoering te controleren en eventueel bij te sturen.
Ook het streven van de Europese Commissie om voor het beheer van structuurfondsmiddelen «vertrouwenscontracten» te introduceren over de wijze van controleren en rapporteren en over de erkenning van betaal-organen, kan consequenties hebben voor Nederland. Alle betrokken decentrale overheden hebben interesse getoond. Door de overwegend afwijzende opstelling van de betrokken directoraten-generaal van de Europese Commissie is het echter nog niet zeker of er in de programma-periode 2000–2006 wel vertrouwenscontracten zullen worden afgesloten.
De Tweede Kamer heeft ingestemd met de voorgestelde deregulering van de informatieplicht uit de wet TES. Dit houdt in dat ontvangers van EU-subsidies niet langer jaarlijks aan de minister die voor het betreffende beleidsterrein verantwoordelijk is hoeven op te geven wat de aard en de omvang van de gesubsidieerde activiteiten is, hoe de EU-subsidie is aangewend en hoe invulling is gegeven aan beheer, controle of toezicht.
Het Nederlandse kabinet is op hoofdlijnen akkoord met de Europese voorstellen voor hervorming van het Europese financieel management.
Het kabinet is vooral positief over de «routekaart naar een communautair interne controlekader» van de Europese Commissie. Deze voorstellen kunnen – als ze worden goedgekeurd door de Raad van Ministers en verder worden uitgewerkt voor de lidstaten – consequenties hebben voor de systemen van het financieel management en controle van EU-gelden in Nederland.
132 Artikel 25a, vierde lid, onderdeel b, van de Wet op de Raad van State.
16 SYSTEMEN EU-FINANCIEEL MANAGEMENT NEDERLAND