A Algemene trendinformatie 2000-2005: inkomsten en ontvangsten EU, beleidsontwikkelingen op EU terrein
21 REACTIE KABINET EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER Op 19 januari 2006 heeft de minister van Financiën zijn reactie op het
EU-trendrapport 2006 gegeven, mede namens de overige leden van het kabinet en de staatssecretaris voor Europese Zaken. Het kabinet geeft een reactie per aanbeveling van de Algemene Rekenkamer (zoals samengevat in bijlage 1).
Hieronder is een samengevatte weergave van de kabinetsreactie opgenomen, per onderwerp aangevuld met ons nawoord.204
Aansluitend staan we kort stil bij de aanvullende reactie van de minister van SZW d.d. 13 januari 2006.
21.1 Kabinetsreactie
Meer inzicht nodig in rechtmatigheid en doeltreffendheid
Het kabinet onderschrijft de aanbeveling om zich ervoor in te zetten dat de Europese Commissie meer inzicht biedt in de rechtmatigheid per
begrotingshoofdstuk en in de doeltreffendheid van het EU-beleid op het hoogste niveau. Het kabinet zal er bij de Commissie op aandringen dat de jaarlijkse activiteitenverslagen en het Syntheseverslag worden uitge-bouwd tot volwaardige verantwoordingsinstrumenten.
Het kabinet merkt op dat de Europese Rekenkamer heeft geconstateerd dat de wijze waarop de Commissie zich organiseert en de EU-begroting beheert sinds de start van het hervormingsproces in 2000, is verbeterd.
Hoewel de Europese Rekenkamer wederom geen positieve betrouwbaar-heidsverklaring (déclaration d’assurance, DAS) kon verstrekken bij de EUbegroting, kan hieruit niet de feitelijke conclusie worden getrokken dat de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden tussen 2003 en 2004 niet is verbeterd. Zo constateert de Europese Rekenkamer verbeteringen in de landbouwsector voorzover de uitgaven onder het geïntegreerde beheer- en controlesysteem plaatsvinden.
Het kabinet deelt wel de visie die wij elders in ons rapport verwoorden, dat het gebrek aan een positieve betrouwbaarheidsverklaring geen verbetering betekent in het uiteindelijke inzicht in de rechtmatigheid van de besteding; het kabinet betreurt dit ook.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij nemen met instemming kennis van de toezegging van het kabinet dat zij er bij de Commissie op zal aandringen dat de jaarlijkse activiteiten-verslagen en het Syntheseverslag worden uitgebouwd tot volwaardige verantwoordingsinstrumenten.
Een beter systeem van financieel management in de EU
Het kabinet is tevreden over het feit dat het de Algemene Rekenkamer niet is ontgaan dat het kabinet, en in het bijzonder de minister van Financiën, zich ook het afgelopen jaar tot het uiterste heeft ingezet het financieel beheer van de Unie te verbeteren en het verkrijgen van een positieve betrouwbaarheidsverklaring bij de EU begroting te bevorderen. In dit kader heeft Nederland de recente voorstellen van de Commissie ter verbetering van het financieel beheer in de EU in de vorm van de
«routekaart naar een geïntegreerd controlekader» gesteund. Het kabinet betreurt het dat er geen meerderheid in de Raad is die de voorstellen uit de routekaart in zijn volledigheid steunt. Niettemin zal Nederland bij de Commissie en de overige lidstaten blijven aandringen op een meetbare verbetering van het financieel beheer, door te streven naar een positieve betrouwbaarheidsverklaring. De Raadsconclusies over de routekaart
204 De integrale tekst van de kabinetsreactie is te vinden op de website van de Algemene Rekenkamer: www.rekenkamer.nl.
bieden volgens het kabinet voldoende mogelijkheid om zowel de lidstaten als de Commissie betrokken te houden.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij stellen met instemming vast dat Nederland bij de Commissie en de overige lidstaten blijft aandringen op een meetbare verbetering van het financieel beheer. Wij zullen de ontwikkelingen met belangstelling blijven volgen.
Ex-post-betrouwbaarheidsverklaring
In reactie op onze aanbeveling om voor Nederland een ex-post-betrouwbaar-heidsverklaring op te stellen aan de hand van de aanwezige informatie van onder andere betaalorganen (landbouwbeleid) en beheersautoriteiten (structuurbeleid), geeft het kabinet aan dat het bereid is de mogelijkheden daartoe te verkennen. Er zal een haalbaarheidsstudie worden uitgevoerd, die moet leiden tot kabinetsbesluitvorming vóór de zomer 2006 over de mogelijke invoering van een nationale verklaring zoals voorzien in het Commissievoorstel «routekaart naar een geïntegreerd controlekader».
De haalbaarheidsstudie moet inzicht geven in de criteria die de Europese Commissie en de Europese Rekenkamer stellen aan de nationale
verklaring. Ook moet de studie antwoord geven op de vraag welke toezeggingen van de Europese Commissie en de Europese Rekenkamer kunnen worden verwacht in reactie op deze mogelijke Nederlandse inspanning. Voorts moet volgens het kabinet de vraag beantwoord worden welke mogelijkheden er bestaan bij de betrokken departementen om de voor de nationale verklaring beoogde deelverklaringen op korte termijn te leveren en welk jaar reëel haalbaar is voor de invoering van de nationale verklaring wanneer hiertoe wordt besloten.
Uitgangspunt van het haalbaarheidsonderzoek is dat de nationale verklaring zich baseert op bestaande EU-wetgeving en praktijken op het gebied van controle en beheer. Een aldus vorm te geven nationale verklaring zou daarmee een aggregatie inhouden van hetgeen al op operationeel niveau (betaalorganen en beheersorganen) wordt gedaan vanuit bestaande communautaire verplichtingen.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij ondersteunen het streven van het kabinet om als eerste stap een haalbaarheidsanalyse uit te voeren naar de mogelijke invoering van een nationale verklaring. Ook wij vinden dat nagegaan moet worden hoe in zo’n verklaring voortgebouwd kan worden op hetgeen op operationeel niveau al wordt gedaan. De invoering van de verklaring kan volgens ons het beste stap voor stap verlopen, te beginnen bij die geldstromen waarover al de meest betrouwbare informatie aanwezig is.
Wij wijzen er overigens op dat de routekaart van de Commissie niet alleen de geldstromen in gedeeld beheer betreft, maar ook de geldstromen in indirect centraal beheer, gedecentraliseerd beheer of gezamenlijk beheer.205De Commissie geeft daarbij aan dat zij daarvoor dezelfde beginselen wil invoeren, zij het aangepast aan de omstandigheden. Wij vinden dan ook dat ook deze geldstromen bij de haalbaarheidsstudie betrokken dienen te worden.
Wij bevelen het kabinet aan in de haalbaarheidsstudie expliciet mee te nemen dat een nationale verklaring niet alleen naar de Europese
Commissie en Europese Rekenkamer, maar ook naar de Staten-Generaal moet worden gestuurd. Daarbij kan tevens het voorstel van de Commissie worden betrokken dat de nationale rekenkamer (of een andere externe
205 Zie hiervoor de Mededeling van de Com-missie COM (2005) 252 def, p. 8.
controleur) de verklaring controleert en dat het resultaat daarvan wordt medegedeeld aan het parlement.
Wij zijn bereid om in overleg met de minister van Financiën na te gaan welke bijdrage wij kunnen leveren aan de haalbaarheidstudie voor het opstellen van de nationale verklaring over de besteding van EU-gelden in Nederland.
Verbetering inzichtelijkheid nationale en EU-beleidsterreinen In reactie op onze aanbeveling aan de ministers van EZ, VenW, VROM en OCW om met het oog op een doelmatige inzet van Nederlandse en Europese middelen aan te geven waar de nationale en EU-beleidsterrei-nen elkaar raken, geeft het kabinet aan het volgende aan. Als het gaat om het interne beleid van de Unie, waar bedoelde middelen onder vallen, is het kabinet slechts op hoofdlijnen betrokken bij de vormgeving en heeft het geen uitvoeringsverantwoordelijkheid; deze ligt bij de Commissie. Het kabinet wil om die reden de verantwoording voor het interne beleid daar blijven leggen waar de uitvoeringsverantwoordelijkheid ligt, namelijk bij de Europese Commissie.
Een en ander neemt niet weg dat het kabinet van mening is dat verschil-lende instrumenten aan kracht kunnen winnen wanneer deze elkaar aanvullen en overlap wordt voorkomen. Dit is dan ook een nadrukkelijk aandachtspunt in de vormgeving van het toekomstige Zevende Kader-programma voor onderzoek en technologische ontwikkeling (2007–2013) en het Kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (eveneens 2007–2013) in relatie tot elkaar en in relatie tot nationaal beleid en het structuurbeleid. De huidige EU-onderwijsprogramma’s Leonardo da Vinci II en Socrates II worden met dat doel zelfs samengevoegd tot één programma: «Leven lang leren» (2007–2013). Datzelfde geldt voor het nationaal ruimtelijk beleid.
Het kabinet wijst er voorts op dat er een belangrijk verschil bestaat tussen het (toekomstige) interne beleid van de EU en het structuurbeleid. Bij het interne beleid heeft de lidstaat de meeste invloed op de vormgeving in de fase tot aan de uitvoering, terwijl bij het structuurbeleid ook in de
uitvoeringsfase de sturingsmogelijkheden voor de lidstaat nog groot zijn.
Ter verbetering van de samenhang wordt daarom in de vormgeving van het toekomstige structuurbeleid in Nederland de verplichting opgenomen om in de programma’s zorg te dragen voor samenhang met het oog op projectkeuze en -beoordeling.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij ondersteunen het voornemen van het kabinet om ter verbetering van de samenhang in het structuurbeleid bepaalde garanties in te bouwen.
Wat het interne beleid van de EU betreft zijn wij van oordeel dat in de meeste gevallen geen sprake is van Nederlandse uitvoeringsverantwoor-delijkheid. Dat betekent echter niet dat het kabinet op deze terreinen niet dient te weten waar en hoe er bijvoorbeeld sprake is van overlap. De genoemde activiteiten rond het Zevende Kaderprogramma en het programma «Leven lang leren» zijn daarbij positieve ontwikkelingen. Wij denken dat bekendheid met de terreinen van overlap, tegenstrijdigheden en blinde vlekken kan leiden tot meer weloverwogen keuzes in het eigen beleid, en in het verlengde daarvan tot een efficiënte en effectieve inzet van EU- en rijksmiddelen. Wij zullen hieraan in de toekomst dan ook nader aandacht besteden.
Aanduiden eindbegunstigden Europese fondsen
Wij hebben aan de ministers van EZ, LNV, SZW, BZK, VenW, VROM en OCW de aanbeveling gedaan om aan te gaan geven welke eindbegunstig-den hoeveel geleindbegunstig-den uit welke Europese fondsen ontvangen.
In reactie hierop meldt het kabinet dat de ministeries de Tweede Kamer uitgebreid informeren over de aanwending van de structuur- en
landbouwgelden in Nederland. De toegevoegde waarde (met het oog op betere afstemming van nationaal en Europees beleid) van het gedetail-leerd vermelden van begunstigden en de bijdrage die zij uit welke Europese fondsen ontvangen is volgens het kabinet onvoldoende, zeker wanneer hierbij de administratieve last in ogenschouw genomen wordt.
Mede gezien de omvang van het aantal projecten en begunstigden en de beperkte mogelijkheden om na te gaan welke Nederlandse partijen middelen ontvangen (zeker wanneer het om door buitenlandse partijen geleide consortia gaat) meent het kabinet dat onze aanbeveling niet past in de verantwoordelijkheid van de respectievelijke ministers. Het kabinet wijst in dit verband ook op de deregulering van de informatieplicht van de ontvangers. Dit laatste punt is met het schrappen van artikel 2 van de wet Toezicht Europese Subsidies door de Tweede Kamer gesteund.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij constateren dat de reactie van het kabinet in tegenspraak is met de door de Europese Commissie nagestreefde transparantie, zoals het
«Europees transparantie-initiatief» van eurocommissaris Kallas.206Dit initiatief is er juist op gericht de toegang van burgers tot informatie over Europese projecten en de eindbegunstigden daarvan te vergroten.
Volgens Kallas hebben de Europese burgers recht op deze informatie, aangezien het geld uit de Europese fondsen uiteindelijk hun geld is.
Daarnaast merken wij op dat in 2005 de eindbegunstigden van de
landbouwsubsidies openbaar zijn geworden. Wij vinden het niet meer dan logisch dat een vergelijkbare handelwijze ook wordt toegepast bij andere ontvangers van Europese gelden in Nederland.
Inzicht bieden in resultaten EU-beleid voor Nederland
Wij hebben de ministers van EZ, LNV, SZW, BZK, VenW, VROM en OCW aanbevolen om op basis van de bestaande nationale en Europese
evaluaties van het landbouwbeleid, structuurbeleid en intern beleid inzicht te gaan geven in de resultaten van dit beleid voor Nederland.
In antwoord hierop schrijft het kabinet dat de ministers van LNV en EZ (samen met de andere bij structuurfondsen betrokken bewindspersonen) jaarlijks verantwoording afleggen aan de Tweede Kamer over het (financiële) resultaat van het landbouwbeleid en de resultaten van het structuurbeleid. Deze verantwoordingsinformatie is gebaseerd op bestaande nationale en Europese evaluaties.
Over het bieden van inzicht in de resultaten voor Nederland van het Zevende Kaderprogramma en het programma «Leven lang leren» en
«Cultuur 2007» zal het kabinet communiceren bij de tussen- en eindbalans van dit programma.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij zijn van oordeel dat de verantwoording die op dit moment wordt afgelegd aan de Tweede Kamer over de resultaten van het EU-beleid in Nederland meer gaat over de financiële resultaten dan over de inhoude-lijke resultaten van beleid, gekoppeld aan de doelen van dat beleid. Wij vinden het jammer dat het kabinet niet bereid is verder te gaan, temeer omdat dit op basis van onderliggende evaluaties op een aantal terreinen
206 Het «Europees transparantie-initiatief» is gebaseerd op de strategische hoofddoelen van de Europese Commissie 2005–2009. Zie hiervoor de Mededeling van de Commissie COM (2005) 12 def. Zie voor het initiatief zelf onder andere de speech van commissaris Kallas voor het European Policiy Institutes Network, Brussel, 20 oktober 2005.
wel mogelijk is. Het gebruik hiervan zou ook passen bij de wijze waarop bij de verantwoording moet worden voldaan aan VBTB-eisen.
Vermijden toename onregelmatigheden
Wij hebben de ministers van EZ, LNV, SZW en BZK gesuggereerd dat – aangezien in de periode 1994–1999 de meeste onregelmatigheden pas bij de afsluiting van de structuurfondsprogramma’s werden ontdekt – het goed zou zijn dat de beheersautoriteiten en ministeries tijdens de looptijd de voortgangsinformatie beter controleren en de subsidievoorwaarden beter toetsen.
Het kabinet geeft aan dat de onregelmatigheidscoördinatoren van de betrokken ministeries alle onregelmatigheden direct doorgeven aan OLAF via het antifraude-informatiesysteem AFIS. Daarnaast geldt dat het risico van financiële correcties tijdens de eindafrekeningprocedure ontmoedigt om beleid te voeren waarbij onregelmatigheden pas aan het einde van de programmaperiode (2000–2006) aan het licht komen. Daarentegen is het – met name bij het ESF3-programma – onvermijdelijk dat het aantal
OLAF-meldingen naar het einde van de periode oploopt. Dit wordt veroorzaakt door de ongelijke opbouw van projectaanvragen: weinig projecten in de eerste jaren, veel in de laatste jaren. Ook de minister van SZW wijst hierop in zijn separate reactie (zie § 21.2).
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij delen de observatie van het kabinet dat naarmate het einde van de programma’s in zicht komt, het aantal onregelmatigheden logischerwijs zal toenemen. Op basis van ons onderzoek delen wij echter niet de opvatting van het kabinet dat de huidige werkwijze met financiële correcties voldoende is om het aantal onregelmatigheden bij eindafreke-ning beperkt te houden. Ons is duidelijk geworden dat verschillende programma-accountants vinden dat de voortgangsinformatie beter moet worden gecontroleerd en dat de subsidievoorwaarden beter moeten worden getoetst.
Wij zullen de ontwikkeling van het aantal onregelmatigheden blijven volgen en daar in latere rapportages op terugkomen.
Uniformering artikel-13-rapportages
Wij hebben aangegeven dat de ministers van EZ, LNV, SZW en BZK ervoor zorg zouden moeten dragen dat de artikel-13-rapportages van structuur-fondsprogramma’s en communautaire initiatieven een beter en uniformer inzicht geven in de werking van systemen en resultaten van controles.
Het kabinet laat weten dat er gedurende de looptijd van de programma’s jaarlijks consultatie plaatsvindt met de Europese Commissie over de artikel-13-rapportages (dit zijn de zogeheten «coördinatiebijeenkomsten»).
De coördinatie tussen de Commissie en de departementen maakt dat de artikel-13-rapportages kwalitatieve verbeteringen laten zien over de programmaperiode en dat verbeteringen in de AO/IC kunnen worden doorgevoerd. Aangezien in de artikel-13-rapportages wordt gerapporteerd aan de Commissie en de Commissie vervolgens de coördinatiebijeenkom-sten organiseert, meent het kabinet dat het het meest efficiënt zou zijn wanneer de Commissie zou streven naar meer uniformiteit in de rapportages.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij stemmen in met de suggestie van het kabinet dat de Europese Commissie het streven naar uniformiteit in de artikel-13-rapportages ter hand zou moeten nemen. Het is echter niet zeker dat dit zal gebeuren.
Binnen het kader van de Nederlandse haalbaarheidstudie naar een
nationale verantwoording over besteding van EU-gelden in Nederland, waarbij het kabinet wil voortbouwen op de gegevens die al bestaan op operationeel niveau, is het echter van groot belang dat de artikel-13-rapportages in Nederland – die juist op operationeel niveau worden samengesteld – inhoudelijk vergelijkbaar zijn. Is dat niet zo, dan zal het nut ervan voor een dergelijke verantwoording beperkt zijn. Wij herhalen derhalve hierbij onze oproep aan het kabinet om ook zelf activiteiten op dit punt te gaan ondernemen.
Rechtmatigheid en accountantsverklaringen
Wij hebben in het EU-trendrapport aangegeven dat geen compleet beeld bestaat van de rechtmatigheid van de besteding van Europese gelden in Nederland. Zo geven de accountantsverklaringen die jaarlijks worden afgegeven in het kader van het structuurbeleid (bij artikel-13-verslagen en jaarverslagen) volgens ons geen oordeel over de rechtmatigheid van de bestedingen. Wij concluderen dat derhalve jaarlijks alleen informatie beschikbaar is over aantal en financiële omvang van de gemelde onregelmatigheden.
Het kabinet geeft in reactie hierop aan dat het door de ministeries van EZ en LNV verstrekte controleprotocol bewerkstelligt dat controle op rechtmatigheid onderdeel is van de diverse jaarlijks uit te voeren controles door de accountants. Over de gehele programma-periode wordt het eindoordeel over de rechtmatigheid in het kader van het structuurbeleid verstrekt bij de einddeclaratie.
De opvolging van de in het controleprotocol genoemde aandachtspunten voor het controleprogramma van de programma-accountants, waaronder het punt van de rechtmatigheid, wordt jaarlijks bewaakt door de audit-diensten van beide departementen door middel van reviews.
Wat het structuurbeleid betreft is het kabinet daarom van mening dat, afgezien van de gemelde onregelmatigheden, ook de rechtmatigheids-aspecten in jaarlijkse controles worden betrokken.
Nawoord Algemene Rekenkamer
Wij stellen vast dat volgens het kabinet de rechtmatigheid onderdeel is van de jaarlijkse controles door de programma-accountants. Wij wijzen erop dat de tekst van de jaarlijkse accountantsverklaringen (bij het jaarverslag en bij het artikel-13-verslag) geen expliciete en eenduidige uitspraak over rechtmatigheid bevat.
De verklaring bij het jaarlijkse artikel-13-verslag heeft volgens het controleprotocol betrekking op de opzet, het feitelijk bestaan en de werking van de systeem van beheer en controle; niet op de rechtma-tigheid van de bestede subsidies. De verklaring bij de financiële tabellen van het jaarverslag geeft een oordeel over de juiste weergave van de financiële gegevens in dat jaarverslag. Daarmee geeft deze verklaring een oordeel over de getrouwheid van de financiële verantwoording, maar niet over de rechtmatigheid van de onderliggende verrichtingen.
Overigens stelt het Controleprotocol EFRO/EOGFL van oktober 2001 dat deze financiële verantwoording voor de gebruikers betrouwbaar dient te zijn, maar dat deze nog geen basis vormt voor een definitieve afrekening.
Zoals het kabinet ook aangeeft wordt over de gehele programmaperiode het eindoordeel over de rechtmatigheid in het kader van het structuur-beleid verstrekt bij de einddeclaratie.
21.2 Reactie minister van SZW
Aanvullend op de gecöordineerde reactie van het kabinet hebben wij nog een bestuurlijke reactie ontvangen van de minister van SZW. Deze reactie, gedateerd 13 januari 2006, gaat specifiek in op het voorkomen van onregelmatigheden.
De minister geeft aan dat zijn beleid erop gericht is onregelmatigheden zo snel mogelijk op te sporen. Voor het overige geeft hij dezelfde verklaring als die welke in de kabinetsreactie wordt gegeven voor het oplopen van de aantallen meldingen van onregelmatigheden aan het einde van de structuurfondsprogrammaperiodes (zie hiervoor).