20 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 20.1 Hoofdconclusies

Wederom geen zekerheid in «Brussel» over rechtmatigheid besteding EU-gelden

Onze eerste hoofdconclusie is dat het inzicht in en de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden tussen 2003 en 2004 niet is verbeterd. De Europese Rekenkamer heeft ook over begrotingsjaar 2004 geen (positieve) betrouwbaarheidsverklaring af kunnen geven. Dit betekent dat voor de gelden die Nederland jaarlijks aan de EU afdraagt – circa€ 5 miljard – wederom niet zeker is of ze juist zijn besteed.

De indicatoren die wij hebben benoemd om de rechtmatigheid te

beoordelen van de totale EU-begroting en van de afzonderlijke EU-begro-tingshoofdstukken, kunnen met beschikbare openbare informatie maar beperkt worden ingevuld. De rechtmatigheidsinformatie is deels niet representatief, deels onbetrouwbaar en deels niet vergelijkbaar met de informatie uit andere bronnen.

De jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten-generaal en diensten van de Europese Commissie geven meer inzicht in de «Brussel-se» werkzaamheden dan in voorgaande jaren, maar verbetering is nog nodig. Verder is de Europese verantwoordingsketen niet compleet zolang het sluitstuk – het Syntheseverslag van de Europese Commissie – niet ondertekend wordt.

Ook als het gaat om het inzicht in de doeltreffendheid van het EU-beleid is nog verbetering nodig. De algemene doelen van het EU-beleid zijn vaak zo geformuleerd dat niet duidelijk is wat er precies bereikt moet worden.

Bovendien bestaat er op Commissieniveau geen handzaam overzicht van de effecten van het EU-beleid.

Ook in lidstaten weinig informatie over rechtmatigheid en doeltreffend-heid besteding van EU-gelden

Onze tweede hoofdconclusie is dat weinig onderling vergelijkbare rechtmatigheidsinformatie beschikbaar is over besteding van EU-gelden in de lidstaten. Daardoor kan geen gespecificeerd beeld van de rechtma-tigheid binnen de Unie worden opgesteld.

Ook op het gebied van doeltreffendheid zijn weinig openbare publicaties beschikbaar. De informatie die hiervoor gebruikt zou kunnen worden – bijvoorbeeld over de besteding van de structuurfondsgelden – wordt niet benut door de Europese Commissie, noch door de lidstaten.

In Nederland informatie over rechtmatigheid en doeltreffendheid besteding EU-gelden beperkt voorhanden

Onze derde hoofdconclusie is dat de Nederlandse systemen voor beheer, controle en toezicht van de landbouw- en structuurfondsgelden die ons land vanuit de EU ontvangt in het algemeen redelijk functioneren, maar dat een volledig beeld van de rechtmatigheid van de bestedingen van EU-gelden ontbreekt.

Door het gebrek aan informatie over de doeltreffendheid van het EU-beleid dat in Nederland wordt uitgevoerd, zijn sommige ministeries beperkt in hun mogelijkheden om nationaal en Europees beleid goed op elkaar af te stemmen. Het risico bestaat dat op bepaalde terreinen sprake is van overlappend beleid, van tegenstrijdig beleid of van ontbrekend beleid («blinde vlekken»). Er is in die situaties sprake van onvoldoende zicht op een doelmatige en doeltreffende inzet van Europese én nationale publieke middelen.

Versterking EU-brede financiële controle en verantwoording stagneert Onze vierde hoofdconclusie is dat de voortgang bij de voorstellen die door de Europese Commissie zijn gedaan om de financiële controle en verantwoording in de EU te verbeteren, zeer beperkt is. Van de zijde van veel lidstaten is er veel weerstand, met name tegen de invoering van een lidstaatverklaring over de juiste besteding van de EU-gelden. Nederland heeft zich als een van de weinige lidstaten positief opgesteld bij de onderhandelingen over deze voorstellen. De Algemene Rekenkamer vindt dat Nederland dit moet blijven doen, aangezien het aan Nederlandse burgers moeilijk uit te leggen is dat de EU-lidstaten niet bereid zijn te streven naar een beter financieel systeem waardoor burgers te weten kunnen komen of hun geld goed besteed wordt. Daar komt bij dat een negatieve houding in dezen moeilijk te rijmen is met de zware eisen die de EU op het gebied van financieel management heeft gesteld aan de nieuwe lidstaten, voorafgaand aan hun toetreding in 2004.

20.2 Scores op hoofdindicatoren

Behalve de vier hoofdconclusies zoals hiervoor besproken hebben we op basis van de bevindingen uit ons onderzoek ook een geactualiseerde analyse opgesteld van de vijf vaste hoofdindicatoren van het EU-trend-rapport. De «scores» op deze vijf indicatoren luiden dit jaar als volgt.

Indicator 1: kwaliteit EU-systemen voor financieel management De informatie in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten-generaal en diensten van de Europese Commissie geeft langzaam meer inzicht in de werkzaamheden die «in Brussel» worden verricht en de resultaten ervan. De informatie is echter nog beperkt als het gaat om interne audit en verantwoording. De Europese verantwoordingsketen is niet compleet zolang het overkoepelende Syntheseverslag van de Europese Commissie niet ondertekend wordt.

Indicator 2: inzicht in rechtmatige besteding EU-gelden in de EU

Het inzicht in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de EU als geheel is in 2004 niet verbeterd ten opzichte van 2003. Het jaarverslag van de Europese Rekenkamer geeft een totaalbeeld voor de EU (zij het niet kwantitatief), en een beperkt beeld per begrotingshoofdstuk.

De op dit moment beschikbare gegevens vanuit openbare bronnen zijn evenmin voldoende om tot een beeld van de rechtmatigheid per lidstaat te komen.

De indicatoren die de Algemene Rekenkamer hanteert om de rechtma-tigheid op het niveau van de EU en de EU-lidstaten te beoordelen kunnen met de kwantitatieve informatie die op dit moment beschikbaar is maar beperkt worden ingevuld. De benodigde informatie is namelijk slechts gedeeltelijk betrouwbaar, soms niet vergelijkbaar en soms ook niet representatief.

Indicator 3: mate van rechtmatigheid besteding EU-gelden in de EU De Europese Rekenkamer heeft voor het begrotingsjaar 2004 wederom geen positieve betrouwbaarheidsverklaring kunnen afgeven. Op elk van de begrotingshoofdstukken van de Europese Commissie zijn er in meer of mindere mate problemen met de wettigheid en regelmatigheid van de bestedingen van EU-gelden vastgesteld. De gegevens van de Europese Commissie over onregelmatigheden en fraude, alsmede de informatie uit de betrouwbaarheidsverklaringen van de directoraten-generaal en diensten van de Commissie, bieden op dit moment nog onvoldoende basis tot het doen van kwantitatieve uitspraken over rechtmatigheid.

Indicator 4: inzicht in rechtmatigheid en doeltreffendheid besteding EU-gelden in Nederland

In Nederland bestaat op het terrein van het landbouw- en structuurbeleid inzicht in de kwaliteit van de systemen voor het financieel management (beheer, controle en toezicht). In hoeverre in de praktijk de bestedingen van de EU-gelden in Nederland rechtmatig zijn, is echter niet volledig inzichtelijk. Er bestaat bovendien ook weinig inzicht in de al dan niet rechtmatige besteding van de gelden die in Nederland terechtkomen in het kader van het interne beleid van de Unie.

Verder is er nauwelijks informatie over de doeltreffendheid van het EU-beleid dat in Nederland wordt uitgevoerd. Hierdoor zijn de ministeries niet in staat hun eigen beleid en het Europees beleid goed op elkaar af te stemmen, en is er sprake van onvoldoende zicht op een doelmatige en doeltreffende inzet van Europese én nationale publieke middelen op eenzelfde terrein.

Indicator 5: mate van rechtmatigheid en doeltreffendheid besteding EU-gelden in Nederland

Een volledig beeld van de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in Nederland ontbreekt. De accountantsverklaringen bij de jaarlijkse verantwoordingsdocumenten aan de Europese Commissie omvat niet de rechtmatigheid. De enige rechtmatigheidsinformatie op nationaal niveau die gerapporteerd wordt aan de Commissie betreft meldingen van onregelmatigheden. De meldingen vanuit Nederland zijn toegenomen, maar met name bij de structuurfondsen bestaat het risico dat veel onregelmatigheden pas bij de eindafsluiting van de programma’s worden ontdekt.

Wat de doeltreffendheid van het in Nederland uitgevoerde EU-beleid betreft: welke doelen op de verschillende beleidsterreinen binnen Nederland precies worden nagestreefd met het EU-beleid, en op welke termijn, is niet duidelijk vastgelegd. Op het niveau van afzonderlijke EU-programma’s is er meer zicht op de doelen, maar ook hier is de transparantie onvoldoende. Over de realisatie van de beleidsdoelen op het niveau van beleidsterreinen als geheel is niets bekend; op het niveau van afzonderlijke programma’s in Nederland soms wel. Deze doelen worden lang niet altijd gehaald.

20.3 Aanbevelingen

De ministers van Financiën en Buitenlandse Zaken leggen wij de volgende aanbevelingen voor:

• Nederland dient er bij de Europese Commissie op aan te dringen dat zij zorgdraagt voor een verdere verbetering van de jaarlijkse activitei-tenverslagen van de directoraten-generaal en diensten van de

Commissie, dat zij het Syntheseverslag als een volwaardig verantwoor-dingsdocument gaat hanteren, en dat zij meer inzicht gaat bieden in de doeltreffendheid van het EU-beleid op het hoogste niveau.

• Nederland dient zich te blijven inzetten voor een beter systeem van financieel management in de EU, aangezien aan Nederlandse burgers moeilijk uit te leggen is dat de EU-lidstaten niet bereid zijn te streven naar een beter systeem waardoor burgers te weten kunnen komen of hun geld goed besteed wordt. Nederland dient in de Raad van

Ministers door te gaan met het overtuigen van de overige EU-lidstaten van het belang van de voorstellen van de Commissie tot hervorming van de financiële controle en verantwoording.

• Nederland zou het voortouw kunnen nemen door zelf een ex-post-betrouwbaarheidsverklaring te gaan opstellen. Hierbij kan onder

andere gebruikgemaakt worden van de reeds aanwezige informatie van betaalorganen (landbouwbeleid) en beheersautoriteiten (structuur-beleid).

De ministers van EZ, VenW, VROM en OCW doen wij de volgende aanbeveling:

• De ministers zouden – om zeker te weten dat er sprake is van een doelmatige inzet van nationale en Europese middelen – met name op de terreinen van het intern beleid van de Unie inzichtelijk moeten maken welke nationale en EU-beleidsterreinen (en geldstromen) elkaar precies waar raken.

Aan de ministers van EZ, LNV, SZW, BZK, VenW, VROM en OCW doen wij de volgende aanbevelingen:

• De ministers zouden op basis van bestaande nationale en Europese gegevens van het structuurbeleid en intern beleid gedetailleerd moeten gaan aangeven welke eindbegunstigde hoeveel gelden uit welke Europese fondsen ontvangt (zoals dit nu al gebeurt met de gegevens over ontvangsten van landbouwsubsidies).

• De betrokken ministers zouden op basis van de bestaande nationale en Europese evaluaties van het landbouwbeleid, structuurbeleid en intern beleid inzicht kunnen gaan bieden in de resultaten van dit beleid voor Nederland.

De ministers van EZ, LNV, SZW en BZK leggen wij tot slot de volgende aanbevelingen voor:

• De ministers dienen te voorkomen dat – net als bij de periode 1994–1999 – de meeste onregelmatigheden pas bij afsluiting van de structuurfondsprogramma’s worden ontdekt en gemeld aan het antifraudebureau OLAF. De beheersautoriteiten en ministeries dienen tijdens de looptijd de voortgangsinformatie beter te gaan controleren en de subsidievoorwaarden beter te toetsen.

• De ministers dienen ervoor zorg te dragen dat de artikel-13-rapporta-ges van structuurfondsprogramma’s en communautaire initiatieven beter en uniformer inzicht gaan geven in de werking van systemen en resultaten van controles.

21 REACTIE KABINET EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER