Figuur 3
Begrotingshoofdstuk Landbouwbeleid
Doelstelling Bron
Het gemeenschappelijk landbouwbeleid is erop gericht:
• de productiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie als een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren;
• aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn;
• de markten te stabiliseren;
• de voorziening veilig te stellen;
• redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren.
EG-verdrag, artikel 33 lid 1 Per hoofdstuk van de begroting: landbouwbeleid, structuurbeleid en intern beleid
Begrotingshoofdstuk Structuurbeleid
• Doelstelling 1: bevorderen van ontwikkeling en structurele aanpassing in minder ontwikkelde regio’s.
• Doelstelling 2: ondersteuning van economische en sociale omschakeling van gebieden met structurele moeilijkheden.
• Doelstelling 3: ondersteuning van de aanpassing en de
modernisering van de maatregelen en systemen op het terrein van onderwijs, opleiding en werkgelegenheid.
Begro-ting EU
Begrotingshoofdstuk Intern beleid
Intern beleid: onderzoek en technologische ontwikkeling
Intern beleid: energie en vervoer
Intern beleid: milieu
De Gemeenschap versterkt de wetenschappelijke en technologische grondslagen van de industrie van de Gemeenschap en bevordert de ont-wikkeling van haar internationale concurrentiepositie, alsmede de onder-zoeksactiviteiten die uit hoofde van andere hoofdstukken van dit Verdrag nodig worden geacht.
De Gemeenschap draagt bij tot de totstandbrenging en ontwikkeling van trans-Europese netwerken op het gebied van vervoers-, telecommunica-tie- en energie-infrastructuur.
De Gemeenschap draagt op milieugebied bij tot:
• behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
• bescherming van de gezondheid van de mens;
• behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
• bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen.
artikel 163 EG-verdrag
artikel 154
EG-artikel 174 EG-verdrag
D Doelstellingen van het EU-beleid
Figuur 3 vervolg
Doelstelling Bron
De Gemeenschap draagt bij tot de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid.
Het optreden van de Gemeenschap is erop gericht:
• de aanpassing aan veranderingen in het bedrijfsleven te
vergemakkelijken, met name door beroepsopleiding en omscholing;
• door verbetering van de initiële beroepsopleiding en van bij- en nascholing, de opneming en de wederopneming op de arbeidsmarkt te bevorderen;
• de toegang tot beroepsopleidingen te vergemakkelijken en de mobiliteit van opleiders en leerlingen, met name jongeren, te bevorderen;
• de samenwerking inzake opleiding tussen onderwijs- of opleidingsinstellingen en ondernemingen te bevorderen;
• de uitwisseling te bevorderen van informatie en ervaring omtrent de gemeenschappelijke vraagstukken waarmee de opleidingsstelsels van de lidstaten worden geconfronteerd.
De Gemeenschap draagt bij tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten onder eerbiediging van de nationale en regionale
verscheidenheid van die culturen, maar tegelijk ook de nadruk leggend op het gemeenschappelijk cultureel erfgoed.
De Gemeenschap moedigt de samenwerking tussen de lidstaten aan en ondersteunt zo nodig hun activiteiten op de volgende gebieden:
• verbetering van de kennis en verbreiding van de cultuur en de geschiedenis van de Europese volkeren,
• instandhouding en bescherming van het cultureel erfgoed van Europees belang,
• culturele uitwisseling op niet-commerciële basis,
• scheppend werk op artistiek en literair gebied, mede in de audiovisuele sector.
artikel 149 en 151 EG-verdrag Intern beleid: onderwijs en cultuur
Om na te kunnen gaan wat de doeltreffendheid van het beleid van de EU is, is het – mede in het licht van de wens van de Commissie om te komen tot activiteitengestuurd management – nodig dat er streefwaarden of streefrichtingen zijn verbonden aan de doelstellingen. Onderstaand overzicht laat zien voor welke van de genoemde beleidsterrein – op het niveau van de algemene of nader uitgewerkte operationele doelstellingen – streefwaarden (of anders streefrichtingen) zijn uitgewerkt.
Overzicht 18. Beoogde en gerealiseerde effecten EU-beleid in 2003–2004 (landbouwbeleid, structuurbeleid, intern beleid)
productiviteit geen streefwaarde afwezig geen streefwaarde afwezig
Inkomen geen streefwaarde aanwezig geen streefwaarde aanwezig
stabiele markten geen streefwaarde afwezig geen streefwaarde afwezig voldoende voorziening geen
streefwaar-de/wel streefrich-ting
aanwezig geen streefwaarde aanwezig
Redelijke consumenten-prijzen
geen streefwaarde aanwezig geen streefwaarde aanwezig
Structuurbeleid** 1. minder ontwikkelde regio’s
geen streefwaarde afwezig geen streefwaarde afwezig
2. gebieden met structurele moeilijkheden
geen streefwaarde afwezig geen streefwaarde afwezig
3. onderwijs, opleiding en werkgelegenheid
geen streefwaarde afwezig geen streefwaarde afwezig
Intern beleid*** Onderzoek en technologi-sche ontwikkeling
geen streefwaarde afwezig geen streefwaarde afwezig
Energie en vervoer geen streefwaarde afwezig geen streefwaarde afwezig
Milieu geen streefwaarde afwezig geen streefwaarde afwezig
Onderwijs en cultuur geen streefwaarde afwezig geen streefwaarde afwezig
* Bron: DG Landbouw. Annual Management Plan 2003; Annual Activity Report 2003.
** Bron: Europese Commissie. Vijftiende jaarlijks verslag over de tenuitvoerlegging van de structuurfondsen (2003). Daarnaast: Jaarlijkse activiteitenverslagen van de diverse DG’s.
*** Bron: Jaarlijkse activiteitenverslagen van de diverse DG’s.
Alleen op het gebied van landbouw is er enige informatie in de jaarver-slagen aanwezig over bereikte effecten. Deze informatie wordt echter niet afgezet tegen een streefwaarde. In de jaarverslagen van de directoraten-generaal die medeverantwoordelijk zijn voor structurele acties en intern beleid ontbreekt informatie over doelrealisatie (in termen van effecten in de maatschappij).69
Landbouwbeleid
Voor landbouw worden veel gegevens bijgehouden. Echter, omdat er geen bijbehorende streefwaarden zijn, is het moeilijk om aan de hand van die gegevens na te gaan of de doelen worden gerealiseerd.
Een voorbeeld is de doelstelling om de landbouwbevolking van een redelijke levensstandaard (inkomen) te verzekeren. Door Eurostat worden veel gegevens over (ontwikkelingen in) de inkomens van de landbouwers bijgehouden en daarover wordt in de jaarlijkse activiteitenverslagen ook gerapporteerd. Maar omdat nergens is omschreven wát een redelijke levensstandaard is, is het onmogelijk om te achterhalen of de beoogde doelen gerealiseerd zijn.
Voor «productiviteit» en «stabiele markten» zijn geen duidelijke indica-toren aanwezig. Wat een stabiele markt is, wordt ook niet nader toege-licht.
Een andere landbouwdoelstelling is die van voldoende voorziening. Dat er voldoende voorziening is, blijkt uit de indicator die wordt gebruikt: het volume van de aanwezige voorraden (i.e. boter, melk, enzovoort). In het activiteitenverslag van 2003 geeft het directoraat-generaal Landbouw aan dat de ontwikkeling van de graanvoorraad (wordt kleiner) positief is en dat
69Hierbij is ook gekeken naar de «Activity Statements» van de directoraten-generaal die zijn opgenomen in «Preliminary Draft General Budget of the European Commission of the Financial Year 2005», Working Document Part 1 Activity Statements, mei 2005. De informatie die daarin is opgenomen bevat echter geen duidelijk verband tussen doelen, indicatoren, uitkomsten van beleid en resultaten die wor-den gepresenteerd in evaluaties.
de ontwikkeling van de voorraad aan melkproducten (wordt groter) negatief is. Dus: alhoewel niet expliciet wordt aangegeven bij welke omvang van de voorraad men tevreden is, is wel duidelijk welke richting van de ontwikkeling van de voorraad gewenst is.
Door de ontwikkeling van de consumentprijzen voor voedsel, een van de andere doelstellingen op landbouwgebied, af te zetten tegen de algemene prijsontwikkeling, wordt de realisatie van dit doel vergeleken met een in het managementplan geformuleerde streefwaarde («price index for food products compared to the general price index»). Aan de vergelijking van beide ontwikkelingen wordt echter geen conclusie verbonden over of beleid werkt of niet.
Structuurbeleid en intern beleid
Voor de terreinen «structuurbeleid» en «intern beleid» geldt dat er geen specifieke doelstellingen zijn. Dat wil zeggen: er zijn wel doelstellingen op beide terreinen, maar deze zijn meer gericht op processen dan op
effecten. Het gaat dan bijvoorbeeld om het «bevorderen van de ontwik-keling en structurele aanpassing in minder ontwikkelde regio’s» of om
«het bijdragen aan de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen (...)». Dergelijke doelstellingen laten zich niet eenvoudig evalueren, omdat er voor zowel het proces («het bevorderen dat») als voor het effecten («structurele aanpassing van ...) geen streefwaarden zijn geformuleerd.
Een complicerende factor is dat deze beleidsterreinen onder verschillende directoraten-generaal vallen, worden uitgevoerd in verschillende landen en door verschillende – soms private partijen. In de praktijk betekent dit dan ook dat de evaluaties op de beleidsterreinen programma-evaluaties zijn, die onderling niet goed vergelijkbaar zijn, waardoor er geen overkoepelend inzicht is in de doeltreffendheid van structurele acties en intern beleid. Ook de jaarverslagen en de jaarplannen van de verantwoor-delijke directoraten-generaal beperken zich tot de procesdoelstellingen.
Veelal wordt daarin ingegaan op de uitputting van de budgetten (hoeveel en in welk tempo) en wordt geen informatie verstrekt over de resultaten van het beleid.
6.3 Conclusies
De verantwoording over het beleid van de EU is incompleet. Een
overkoepelend document dat de beleidsprestaties en -effecten van de EU op het meest algemene niveau koppelt aan de beleidsprioriteiten van de EU ontbreekt. Het jaarlijkse Syntheseverslag van de Europese Commissie zou deze functie kunnen vervullen, maar doet dat niet. Ook de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten-generaal van de Europese Commissie bevatten maar in beperkte mate informatie over beleids-prestaties en -effecten op hun terrein.
Om na te kunnen gaan wat de doeltreffendheid van het beleid van de EU is, zijn wij nagegaan welke streefwaarden of streefrichtingen verbonden zijn aan de algemene beleidsdoelstellingen van de EU voor de drie belangrijkste beleidsterreinen en wat de beleidseffecten zijn.
Uit de analyse is gebleken dat voor geen van de genoemde beleids-terreinen duidelijke streefwaarden en/of streefrichtingen geformuleerd zijn. Voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid is bij drie van de vijf onderdelen wel iets te zeggen over de bereikte effecten, maar aangezien deze niet gekoppeld zijn aan streefwaarden en/of streefrichtingen is de waarde hiervan beperkt.
7 CONCLUSIES EN TRENDS
Beleidsontwikkelingen EU-breed
De Europese Commissie heeft voorstellen gedaan ter verbetering van het financieel management: de routekaart naar een Communautair interne-controlekader. Deze routekaart betreft verbetering van de werkzaamheden van de Europese Commissie én – daar waar het gelden betreft die in gedeeld beheer worden besteed – van de 25 lidstaten van de Unie. Het voorstel, dat wordt ondersteund door het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer, kan worden geïnterpreteerd als een «operatie comptabel bestel EU» en draagt de mogelijkheid in zich om tot een schone DAS te komen. Het is aan de lidstaten om samen met de EU-instellingen deze stap te zetten. Maar vooralsnog zijn de meeste lidstaten niet bereid in te stemmen met het voorstel tot het invoeren van een lidstaatverklaring, en dus evenmin van een extern gecontroleerde versie daarvan.
Bij een aantal voorstellen van de Commissie op de beleidsterreinen van het landbouwbeleid en structuurfondsen is niet duidelijk of ze door alle betrokken directoraten-generaal worden ondersteund. Dit schept
onduidelijkheid in de lidstaten. In de toekomst dienen nieuwe voorstellen door de betrokken directoraten-generaal goed op elkaar afgestemd zijn.
Systemen EU-breed
Wij hebben waardering voor het streven van de Europese Commissie om meer en betere informatie openbaar te maken over haar werkzaamheden.
Er is een lichte verbetering zichtbaar in de informatievoorziening op een aantal terreinen. Toch is er nog veel werk te verzetten. Met name
informatie over inzet en resultaten van controles ter plaatse, interne audit, en de verantwoording die wordt afgelegd door de directoraten-generaal en diensten is nog beperkt.
De verantwoordingsketen over het financieel management van de EU is incompleet. Het sluitstuk op de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten-generaal is het Syntheseverslag. Dit wordt echter niet ondertekend door een ambtelijke of politieke gezagsdrager.
Rechtmatigheid EU-breed
Voor begrotingsjaar 2004 was het algemene oordeel van de Europese Rekenkamer over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen wederom niet positief.
Op basis van openbaar beschikbare informatie over «voorbehouden van de Europese Commissie», «onregelmatigheden» en door de Europese Rekenkamer geconstateerde «fouten» kan nog geen volledig beeld worden gegeven van rechtmatigheid. De voorbehouden van de Commis-sie hebben niet per definitie een gelijke betekenis, de informatie over onregelmatigheden bevat lacunes en onduidelijkheden, en de informatie van de Europese Rekenkamer over geconstateerde fouten is niet
gekwantificeerd en geeft een beperkt beeld per begrotingshoofdstuk.
Doeltreffendheid EU-breed
De verantwoording over beleidseffecten van de EU is onvoldoende. Er is geen overkoepelend document dat de resultaten van het beleid van de EU koppelt aan de beleidsprioriteiten van de EU.
Bij de doelstellingen van het landbouwbeleid, het structuurbeleid en het interne beleid zijn geen duidelijke streefwaarden/-richtlijnen geformu-leerd. Er is beperkt inzicht in effecten, maar door het gebrek aan streef-waarden/-richtlijnen is onduidelijk of is bereikt wat de bedoeling was.
Het samenvattend (geaggregeerd) beeld van de in deel 1 van dit
'01 '02 '03 '04