A Algemene trendinformatie 2000-2005: inkomsten en ontvangsten EU, beleidsontwikkelingen EU
10 RECHTMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN IN DE LIDSTATEN In dit hoofdstuk behandelen we de informatie die binnen de EU
beschik-baar is over de mate van rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de afzonderlijke lidstaten. We concentreren ons daarbij op de beste-dingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het structuurbeleid en het interne beleid van de Unie.
Eerst staan we stil bij de aspecten van rechtmatigheid waarover de Europese Commissie zelf rapporteert: voorbehouden en onregelmatig-heden (§ 10.1). Daarna gaan we in op wat de Europese Rekenkamer zegt over lidstaten (§ 10.2). Ten slotte geven we een overzicht van de
werkzaamheden van de nationale rekenkamers van de EU (§ 10.3).
10.1 Rechtmatigheidsinformatie Europese Commissie 10.1.1 Gegevens in activiteitenverslagen
De Europese Commissie gebruikt de activiteitenverslagen van haar directoraten-generaal (DG’s) en diensten om verantwoording af te leggen over haar beleid, inclusief de besteding van de EU-gelden. Het grootste deel van de EU-gelden wordt binnen de lidstaten besteed. Vanuit dit perspectief heeft de Algemene Rekenkamer de activiteitenverslagen over 2003 en 2004 van acht DG’s beoordeeld. Zij is nagegaan welk inzicht in deze verslagen wordt geboden in de rechtmatigheid van de bestedingen van de EU-gelden in de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het structuurbeleid en het interne beleid van de Unie.78
Overzicht 27. Inzicht in rechtmatigheid van EU-bestedingen in de lidstaten op basis van activiteitenverslagen van DG’s van de Europese Commissie.*
2003 2004
Aantal DG’s dat lidstaten bij naam noemt** 2 3
Aantal DG’s dat lidstaatinformatie geeft zonder namen te noemen 1 1
Aantal DG’s dat geen lidstaatinformatie weergeeft 5 4
* Bron: Activiteitenverslagen 2003 en 2004 van acht beleids-DG’s van de Europese Commissie.
** Telling gebaseerd op het aantal keren dat de DG’s herkenbaar een of meer lidstaten noemen.
In 2003 was het aantal DG’s dat lidstaatinformatie gaf over de rechtma-tigheid van bestedingen beperkt. Alleen de DG’s Regionaal beleid en Werkgelegenheid gaven concrete landenvergelijkende informatie. Het DG Landbouw noemde uitsluitend bij de formulering van een voorbehoud de betrokken lidstaat (Griekenland). Het DG Visserij benoemde wel geconsta-teerde onzekerheden maar sprak in dat verband slechts van «een groep van negen lidstaten».
Voor 2004 was het beeld in grote lijnen vergelijkbaar: dezelfde acht DG’s gaven in gelijke mate als in 2003 lidstaatinformatie over rechtmatigheids-aspecten van de besteding van EU-gelden.
De landenvergelijkende informatie die de DG’s Regionaal Beleid en Werkgelegenheid geven heeft hoofdzakelijk betrekking op de beheer- en controlesystemen in de lidstaten en de problemen die daarin zijn aangetroffen. In dat verband wijst het DG Regionaal Beleid met name op problemen in Griekenland, Spanje en Portugal. Dit heeft onder andere geleid tot de formulering van voorbehouden bij de verklaring van het DG Regionaal Beleid bij zijn jaarlijks activiteitenverslag.79
78De activiteitenverslagen van 2003 en 2004 van de volgende beleids-DG’s zijn bekeken:
Landbouw, Regionaal beleid, Werkgelegen-heid, Visserij, Onderwijs en Cultuur, Milieu, Transport en Energie, Onderzoek. Hoewel er bij het interne beleid geen sprake is van gedeeld beheer, wordt soms gewerkt met nationale programma’s.
79Ieder DG moet bij het jaarlijks activiteiten-verslag een verklaring afgeven. Hierin ver-klaart de directeur-generaal dat het verslag een waarheidsgetrouw beeld geeft en dat er een redelijke mate van zekerheid bestaat over de juiste besteding van het budget. Zie hier-over verder deel 1, § 3.1.1.
Het DG Werkgelegenheid heeft in 2004 in zijn activiteitenverslag de kwaliteit van de beheer- en controlesystemen in de lidstaten van de EU-15 beoordeeld. Dit heeft het DG gedaan voor de uitgaven uit het Europees Sociaal Fonds (ESF) die vallen onder de doelstelling-1-programma’s (ontwikkeling en structurele aanpassing van regio’s met een ontwikke-lingsachterstand), de doelstelling-3-programma’s (modernisering van beleid en systemen op het gebied van onderwijs en werkgelegenheid) en het communautair-initiatiefprogramma Equal (bestrijding van discrimi-natie en ongelijkheid op de arbeidsmarkt). Verschillende lidstaten zijn dus meer keren vertegenwoordigd in de analyse.
Voor programma’s in de lidstaten Luxemburg en Portugal oordeelde het DG dat de kwaliteit van de beheer- en controlesystemen over het algemeen «toereikend» was. Voor programma’s uit tien (bij naam genoemde) lidstaten constateerde het DG dat de systemen toereikend waren maar dat er nog verdere verbeteringen moesten worden aange-bracht.80Bij programma’s uit acht (bij naam genoemde) lidstaten vertoonden de systemen nog ernstige tekortkomingen.81
Het DG Visserij geeft in zijn verslagen over 2003 en 2004 aan dat de Commissie nog in onzekerheid verkeert over de management- en controlesituatie in negen lidstaten. De vereiste onderzoeken in deze lidstaten heeft de Commissie in 2004 niet tijdig kunnen afronden.
De DG’s die betrokken zijn bij de uitvoering van het interne beleid van de EU geven vrijwel geen enkele informatie op het niveau van lidstaten in hun jaarlijkse activiteitenverslagen. Alleen het DG Onderwijs en Cultuur merkt in zijn verslag over 2004 op dat 10% van de controlesystemen bij nationale «agentschappen» in de lidstaten nog belangrijke tekortko-mingen vertonen.
10.1.2 Gegevens lidstaatrapportages in jaarverslag OLAF
Jaarlijks rapporteert de Europese Commissie over de resultaten van de maatregelen die zijn genomen ter bescherming van de financiële belangen en de fraudebestrijding. De basis voor deze rapportages zijn onder andere de jaarlijkse activiteitenverslagen van de afzonderlijke diensten, inclusief het antifraudebureau OLAF, en de meldingen van onregelmatigheden die door de lidstaten zelf worden gedaan.
Melding onregelmatigheden door lidstaten
Voor elk van de begrotingshoofdstukken «Eigen middelen», «Gemeen-schappelijk landbouwbeleid», «Structuurbeleid» en «Intern beleid»
hebben de lidstaten een rapportageverplichting, die is vastgelegd in afzonderlijke verordeningen.82De rapportageverplichting houdt in dat de lidstaten periodiek melding moeten doen van fraudegevallen en onregel-matigheden die een bepaald minimumbedrag te boven gaan.83Met de introductie van een geautomatiseerd meldingssysteem (medio 2001) werden de lidstaten verzocht de verschillende onregelmatigheden specifiek te benoemen. Met uitzondering van de lidstaten Duitsland en Spanje hanteren alle lidstaten dit kwalificatiesysteem. Duitsland en Spanje zijn ook de enige lidstaten die tot op heden nog geen gebruikmaken van het beveiligde netwerk voor de rapportage van onregelmatigheden, het antifraude-informatiesysteem AFIS.84
Lidstaatvergelijkend overzicht in jaarverslag OLAF
Het jaarverslag van het antifraudebureau OLAF bevat een overzicht van de belangrijkste (wetgevende) inspanningen die de lidstaten in het
betref-80Programma’s in de lidstaten België, Duits-land, Denemarken, Frankrijk, GriekenDuits-land, Ierland, Italië, Nederland, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk.
81Programma’s in Duitsland, Finland, Frank-rijk, Italië, OostenFrank-rijk, Spanje, Verenigd Konin-krijk en Zweden.
82Voor de eigen middelen geschiedt dit op basis van het meldingssysteem OWNRES.
Krachtens artikel 6, lid 5 van Verordening (EG) nr. 1150/2000 melden de lidstaten aan de Euro-pese Commissie via een webgerelateerde OWNRES-applicatie fraudegevallen en onre-gelmatigheden die de€ 10 000 te boven gaan. Zie: Commission staff working docu-ment, Annex to the Report from the Commis-sion Protection of the European Communities’
financial interests and the fight against fraud Statistical Evaluation of Irregularities – Agricultural, Structural and Cohesion Funds and Own Resources – Year 2004, SEC (2005) 974, p. 4 e.v.
83Dit minimumbedrag ligt voor de uitgaven op€ 4 000 en voor de eigen middelen op
€ 10 000.
84Zie OLAF Jaarverslag 2004, Annex 2.
fende jaar gezamenlijk hebben geleverd ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen. Het opstellen van een echte vergelij-kende analyse van de activiteiten op lidstaatniveau is volgens de
Commissie echter nog steeds moeilijk.85
Bovendien bieden de hiervoor besproken lidstaatmeldingen geen volledig en betrouwbaar beeld. Op basis van de cijfers kunnen geen conclusies worden getrokken over de mate van fraude in individuele lidstaten of over de doelmatigheid van de werkzaamheden van de beheer- en controle-autoriteiten en de bij de fraudebestrijding betrokken diensten in de lidstaten.
Figuur 5 (zie volgende pagina) geeft voor de jaren 2002–2004 een lidstaatvergelijkend beeld van het aantal meldingen, uitgesplitst naar traditionele eigen middelen (landbouwrechten, heffingen suiker en Douanerechten), gemeenschappelijk landbouwbeleid en structuurbeleid.
Gegevens over onregelmatigheden bij BTW- en BNI-afdrachten en intern beleid zijn niet beschikbaar.
Figuur 5 laat zien dat in de periode van 2002 tot en met 2004 het totaal aantal gemelde onregelmatigheden bij de traditionele eigen middelen geleidelijk is toegenomen. Het aantal meldingen nam in 2004 ten opzichte van 2003 toe met 11%.86Opvallend is dat in 2004 ongeveer de helft van alle meldingen bij de traditionele eigen middelen afkomstig is uit België en Nederland. Van een opmerkelijke toename was sprake in België (+ 60%), Zweden (+ 42%) en Frankrijk (+ 37%). In acht andere lidstaten van de EU-15 is het aantal meldingen in 2004 juist flink afgenomen, met Ierland (– 70%) en Spanje (– 48%) als de sterkste dalers.87
Bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid steeg het aantal meldingen van onregelmatigheden in 2004 ten opzichte van 2003 met 5%. Het grootste deel van de meldingen in 2004 is afkomstig van vier lidstaten:
Duitsland (24%), Spanje (19%), Frankrijk (15%) en Nederland (9%).
Ook bij de structuurfondsen nam het aantal meldingen in 2004, na een afname in 2003, toe met 34%. Ook hier is het grootste deel van het aantal meldingen afkomstig uit vier lidstaten met als koploper Duitsland (29%), gevolgd door Griekenland (12%).88
De Europese Commissie heeft overigens vraagtekens geplaatst bij het achterblijven van het aantal meldingen bij grotere ontvangers zoals Frankrijk en Spanje. De Commissie acht het niet uitgesloten dat de meldingsdiscipline van deze twee landen zwakker is dan bij andere lidstaten die veel structuurfondsgelden ontvangen.89
85Bron: SEC (2005) 974 Annex 2.
86Rekening houdend met (206) te laat ontvan-gen meldinontvan-gen over 2003 bedroeg de toe-name circa 3%.
87In totaal bevat voor de periode 1989–2005 (per 13 april 2005) de OWNRES-database voor traditionele eigen middelen ongeveer 24 500 zaken en ongeveer 40 500 meldingen van lidstaten, inclusief de actualiseringen.
88Deze meldingen hebben betrekking op de twee afgesloten voorgaande programma-perioden (37,4%) en de huidige structuur-fondsperiode 2000–2006 (62,6%).
89OLAF werkdocument 19 juli 2005, SEC (2005) 974, p. 21.