Rapport Software Improvement Group over kwaliteit software BVH

In oktober/november 2010 verschijnen berichten in de media en is er debat in de Tweede Kamer over de problemen in het gebruik van de basisvoorzieningen. Daarbij ontstaat er beroering over een rapport van de Software Improvement Group (SIG) van juni 2008 over de softwarekwa-liteit van BVH. Op aandrang van de Tweede Kamer stuurt de staatssecre-taris van VenJ dit rapport op 8 november 2010 naar de Tweede Kamer.

In de discussie speelt de suggestie een rol dat het rapport bewust in kleine kring is gehouden, omdat de boodschap van het rapport niet welkom zou zijn geweest in een periode dat de invoering van BVH moeizaam verliep.

Wij hebben in het kader van ons onderzoek getracht zo goed mogelijk te reconstrueren hoe dit rapport tot stand is gekomen en hoe er vervolgens mee is omgegaan. Daarbij zijn wij ermee geconfronteerd dat een aantal betrokkenen zich niet direct zelf herinnert of en hoe zij destijds van het rapport hebben vernomen. Deze betrokkenen hebben op basis van informatie van ondersteuners van destijds ons wel relevante informatie kunnen verschaffen.

Opdracht voor het onderzoek

Naar aanleiding van de mislukte implementatie van BVH in het korps Limburg-Zuid stelt de nieuw aangetreden projectleider BVH aan de landelijke stuurgroep BVH op 13 februari 2008 voor om een onderzoek uit te laten voeren naar de kwaliteit van de software van BVH. De stuurgroep gaat hiermee akkoord en de plaatsvervangend algemeen directeur van vtsPN stemt vervolgens in met het inschakelen van de Software Impro-vement Group voor dit onderzoek. SIG heeft dan al onderzoek gedaan en een rapportage uitgebracht over het testproces dat vooraf was gegaan aan de implementatie van BVH in het korps Limburg-Zuid.

Eind mei/begin juni 2008 presenteert SIG de uitkomsten van het

onderzoek aan de projectleider, een aantal leden van de projectgroep en de plaatsvervangend algemeen directeur van vtsPN. Het rapport van SIG is gedateerd op 25 juni 2008. SIG concludeert dat de kwaliteit van de losse systeemonderdelen van BVH met enkele uitzonderingen redelijk tot goed is. Het systeem als geheel is volgens SIG echter van zeer lage kwaliteit en slecht te onderhouden. De structuur van het systeem en de relatie met externe systemen zijn ingewikkeld. Ook signaleert het rapport problemen om de systeemonderdelen op elkaar af te stemmen en bij de implemen-taties van het gehele systeem in de verzorgingsgebieden. Vervolgens gaat de projectgroep BVH aan de slag met de aanbevelingen van SIG en formuleert in een memo een aanpak met maatregelen op de korte, middellange en lange termijn. De maatregelen op de lange termijn hebben betrekking op de noodzaak om BVH binnen afzienbare tijd te renoveren of te vervangen: «Het huidige systeem leent zich niet goed voor functionele uitbreidingen of platformveranderingen. Een belangrijke eerste stap in een dergelijke strategiebepaling is het definiëren van de essentiële services die het BVH systeem moet leveren. Op langere termijn zal het van belang zijn om een strategie te bepalen voor vervanging en/of renovatie van het BVH systeem.»

Strategie voor vervanging en/of renovatie BVH

«Globaal gesproken verdient het aanbeveling drie verschillende veranderingsstrategieën te onderzoeken.

1) Gradueel: verplaats functionaliteit stap voor stap vanuit de BVH core naar de satellieten, waarna het mogelijk wordt om de BVH database naar een nieuw platform te migreren en de oude softwareonderdelen overbodig te maken.

2) Geheel: selecteer een extern pakket en maak het geschikt voor het leveren van de BVH services. Dit vergt het onderzoeken van de mogelijkheden van bestaande pakketten, uitmondend in een gap analyse en een inschatting van de benodigde inspanning voor het geschikt maken. Hierbij dient niet onderschat te worden wat de hoeveelheid benodigd maatwerk zal zijn.

3) Geheel nieuw in modernere technologie: ontwikkel het BVH systeem geheel opnieuw, maar gebruikmakend van een zeer beperkt aantal, moderne technologieën. De basis van deze strategie dient te zijn dat er heldere functionele eisen van het BVH systeem voorhanden zijn.»

Dit memo van de projectgroep en het rapport van SIG staan op

10 september 2008 op de agenda van de landelijke stuurgroep BVH. In zijn reguliere presentatie over de stand van zaken van BVH gaat de landelijk projectleider BVH tijdens de vergadering van 10 september 2008 in op de uitkomsten van het SIG-rapport. Het SIG-rapport zelf wordt niet

behandeld, maar wordt doorgeschoven naar een volgende vergadering, die plaatsvindt op 3 december 2008.

Op 26 november 2008 vindt een vergadering van het dagelijks bestuur Kbb plaats. Ter voorbereiding op deze vergadering heeft de korpsbe-heerder Limburg-Zuid van zijn assistent het SIG-rapport meegekregen met een annotatie waarin wordt aangeraden om het rapport te wegen op importantie en te toetsen aan het beeld over de bestuursverantwoorde-lijkheid versus de directie en de informatieplicht die op de directie rust zeker in relatie tot begrotingsoverschrijdingen.

Tijdens de betreffende vergadering van het dagelijks bestuur Kbb heeft de korpsbeheerder Limburg-Zuid het rapport in de rondvraag van de

vergadering aan de orde gesteld en aangegeven dat het rapport hem verontrust inzake de opmerkingen over de kwaliteit van de software van BVH. De plaatsvervangend algemeen directeur licht desgevraagd toe om welk type onderzoek het gaat en dat de uitkomsten van het rapport en de reactie op de aanbevelingen nog besproken moeten worden in de landelijke stuurgroep. Verder geeft hij aan dat het bestuur zo nodig hierover verder via de portefeuillehouder ICT geïnformeerd zou worden.

De voorzitter van het dagelijks bestuur Kbb besluit vervolgens dat het rapport op dat moment niet besproken kan worden, omdat de andere leden van het dagelijks bestuur het rapport niet kennen en het niet op de agenda staat. De voorzitter stelt voor het rapport voor een volgende vergadering te agenderen. Deze schets van de gang van zaken tijdens de vergadering van het dagelijks bestuur van 26 november 2008 berust op verklaringen van de betrokkenen. In de notulen van deze vergadering is hiervan geen vastlegging te vinden.

Op 3 december 2008 behandelt de landelijke stuurgroep het SIG-rapport.

Tijdens die behandeling geeft de voorzitter van de landelijke stuurgroep aan dat de directie van vtsPN het korpsbeheerdersberaad dient te informeren en legt dit als actiepunt vast voor de plaatsvervangend algemeen directeur, die op dat moment niet zelf aanwezig is. Volgens de voorzitter had dat verzoek vooral te maken met de lange termijn maatre-gelen die nodig waren en die buiten de scope van de landelijke stuur-groep vielen. Het rapport zelf bevatte volgens de voorzitter, de plaatsver-vangend directeur en de landelijke projectleider weinig nieuws en riep niet op tot een heroverweging. Het was immers al bij de keuze van Xpol als basissysteem voor BVH bekend dat het ging om oude software. De uitkomsten van het rapport werden daarom niet als alarmerend beschouwd.

De landelijke projectleider BVH gaat in zijn presentatie in het Landelijk Overleg Regionale Projectleiders BVH op 18 december 2008 ook in op de uitkomsten van het SIG-rapport, waardoor vertegenwoordigers van de korpsen hierover zijn geïnformeerd.

Uit de door ons gevoerde gesprekken, geanalyseerde documenten en de notulen van de opeenvolgende vergaderingen van het (dagelijks bestuur) Kbb komt naar voren dat het SIG-rapport niet is geagendeerd, niet is toegestuurd aan de leden van het Kbb en niet is besproken in het (dagelijks bestuur) Kbb. Het actiepunt over het informeren van het korpsbeheerdersberaad over het SIG-rapport blijft tot september 2009 op de actiepuntenlijst staan van de landelijke stuurgroep BVH en verdwijnt vervolgens van die lijst zonder dat het Kbb is geïnformeerd. De voorzitter van de landelijke stuurgroep geeft in zijn gesprek met ons aan dat het actiepunt vermoedelijk van de actiepuntenlijst verdween, omdat de lange termijn aanbeveling (vergaande vernieuwing) definitief was geadresseerd in de door het Kbb vast te stellen ICT-strategie 2009–2014.

De plaatsvervangend algemeen directeur is van mening dat alle korte en middellange termijn aanbevelingen van het SIG-rapport opgepakt konden worden in het project en dat de lange termijn aanbevelingen een plaats hadden gekregen in de ICT-strategie voor 2009–2014. Verder geeft hij aan dat volgens zijn herinnering hij ook de uitkomsten op hoofdlijnen van het SIG-rapport met het dagelijks bestuur Kbb heeft gedeeld op 26 november 2008. Volgens hem waren de korpsbeheerders ook zonder het SIG-rapport

op de hoogte van de complexiteit van de software van BVH, onder andere door een presentatie van de portefeuillehouder ICT in het Kbb in mei 2008.

Nadat de stuurgroep de plaatsvervangend directeur op 3 december 2008 had gevraagd om het Kbb te informeren, trad al snel daarna een nieuw dagelijks bestuur Kbb aan dat een andere koers wilde gaan varen. Volgens de plaatsvervangend algemeen directeur was in eerste instantie niet helder wie de nieuwe portefeuillehouder ICT in het nieuwe dagelijks bestuur zou worden en al snel voerde het nieuwe dagelijks bestuur gesprekken over ingrepen in de directie van vtsPN. Hierdoor zag hij geen ruimte om het SIG-rapport aan de orde te stellen. Ondertussen waren de lange termijn aanbevelingen van het SIG-rapport opgenomen in de nieuwe ICT-strategie 2009–2014, die in oktober 2008 was gepresenteerd aan het Kbb. Verder was de implementatie van BVH ondertussen al vergevorderd, waardoor het SIG-rapport zijn actualiteit verloor.

Tijdens onze interviews met korpsbeheerders hebben zij aangegeven dat zij van oordeel zijn dat het rapport wel aan het bestuur aangeboden had moeten worden.

Tot slot vermelden we dat op 7 april 2010 de dechargeverlening BVH in de vergadering van de RKC op de agenda heeft gestaan. Daartoe heeft de voorzitter van de landelijks stuurgroep BVH een brief van 17 maart 2010 verzonden aan de RKC, waarin is verwezen naar de uitkomsten van het SIG-rapport.