2 RECONSTRUCTIE BESLUITVORMING
2.4 Invoering Basisvoorziening Opsporing
In Wenkend Perspectief is RBS als basissysteem voor BVO gekozen, omdat van de bestaande systemen voor opsporing, RBS het meest stabiel is en functioneel het best ontwikkeld (zie § 2.1.4). In Wenkend Perspectief is verder aangegeven dat de functionaliteiten van bestaande systemen onvoldoende worden gebruikt, omdat deze niet gebruiksvriendelijk worden aangeboden. Het voorstel is daarom om RBS te voorzien van een grafische schil, die het gebruik ervan eenvoudig en eenduidig maakt. Bij het korps Brabant-Zuid-Oost heeft een proef met een grafische schil rond RBS geleid tot positieve resultaten.
Een andere systeem voor opsporing dat op het moment van schrijven van Wenkend Perspectief in gebruik is, is Octopus, maar dat is dan al aan het einde van zijn levenscyclus.
Volgens Wenkend Perspectief komt er een interface van BVO naar BVH en wordt BVO landelijk raadpleegbaar via BlueView. De bedoeling is dat de migratie naar BVO in 2006 en 2007 plaatsvindt.
2.4.1 Aanpassen Recherche Basis Systeem
Het korps Brabant Zuid Oost heeft in 2004 en 2005 zelfstandig onderzoek gedaan naar een oplossing voor een nieuw informatiesysteem voor de opsporing. Naar aanleiding daarvan startten vijf zuidelijke korpsen en het KLPD een proef met een applicatie van de firma Seagull: RBS Gold. De deelnemende korpsen waren positief over RBS Gold, een grafische schil om het bestaande RBS, en wilden ermee verder.
Naar aanleiding van het enthousiasme van de zuidelijke korpsen en het KLPD en omdat een alternatief product op dat moment niet voorhanden was, willen andere korpsen ook investeren in RBS Gold. Voor de ontwik-keling van een nieuwe applicatie is namelijk geen tijd meer. Volgens Wenkend Perspectief moeten alle korpsen immers uiterlijk in 2007 met BVO werken.
Daar staat tegenover dat RBS Gold uitrollen bij alle korpsen kostbaar wordt. De zes korpsen die hebben geparticipeerd in de proef hebben
€ 1 410 000 (€ 235 000 per korps) voor licenties, onderhoud en ontwik-keling geïnvesteerd. Uit een interne notitie aan de directeur van (toen nog) ISC blijkt dat bij een landelijke uitrol de kosten voor RBS Gold over een periode van vijf jaar € 9,1 miljoen (exclusief BTW) zullen bedragen. In dezelfde notitie is ook gesteld dat dit veel geld is voor wat er uiteindelijk
opgeleverd wordt: alleen een grafische schil en geen «echte» functiona-liteit. Volgens de notitie zou het daarom goed zijn om een alternatief scenario te hebben. De directeur ISC is het ermee eens dat er andere scenario’s moeten komen. Die hebben we niet aangetroffen.
In de laatste week van september 2006 besluit vtsPN om verder te gaan met RBS Gold en om daarover met Seagull tot overeenstemming te komen. Die beslissing wordt naderhand via de Board Informatiema-nagement aan de korpschefs kenbaar gemaakt.
2.4.2 Aansturing project BVO
De aansturing van de ontwikkeling van BVO wordt ondergebracht bij de Stuurgroep PSO Plateau 1, een opvolger van de Stuurgroep PSO(2). Met PSO Plateau 1 wil men ervoor zorgen dat in ieder geval een verbinding tot stand wordt gebracht tussen de bestaande systemen bij de korpsen voor handhaving en opsporing. PSO Plateau 1 is de voorloper geweest van het later te realiseren systeem BlueView.
De naam van de stuurgroep wijzigt uiteindelijk via
«Informatiehuis-houding Opsporing» in «Stuurgroep Opsporing». De samenstelling van de stuurgroep verandert niet wezenlijk: de voorzitter is gedurende de gehele periode dezelfde persoon en dat geldt ook voor de landelijk projectleider.
Aanvankelijk hebben de directeuren van ISC en CIP zitting in de stuur-groep. Na het samengaan van ISC en CIP wordt de plaatsvervangend algemeen directeur de vertegenwoordiger van vtsPN. Korpsleidingen, gebruikers vanuit de korpsen en vtsPN zijn dus direct vertegenwoordigd in de stuurgroep. De informatievoorziening richting het bestuur, verloopt via de directie van vtsPN.
2.4.3 Projectinitiatiefase BVO
Totstandkoming PID
De voorzitter van de Stuurgroep PSO Plateau 1 vraagt de beoogd projectleider om een notitie te schrijven over waar rekening mee gehouden moet worden bij de implementatie van de BVO. Deze notitie,
«Marsroute PID BVO» van 3 oktober 2006, vormt de basis voor het latere PID. Naast de technische en organisatorische randvoorwaarden voor de implementatie van BVO komt in de notitie de beoogde procesaanpak aan bod (besturing en verantwoordelijkheden).
Het uiteindelijke PID wordt in februari 2007 door de Stuurgroep Opsporing goedgekeurd en in maart 2007 door de RHC. Het vastgestelde PID (versie 1.1) dateert van 29 maart 2007.
Functionaliteit en implementatie BVO volgens het PID
Het beperken van de reikwijdte van de basisvoorziening speelt een belangrijke rol in het PID voor BVO. Dit leidt tot de beslissing om de functionaliteit tot vijf werkprocessen te beperken algemeen rechercheren, analyse, tappen, infodesk en CIE.32
De productiefunctie (processen verbaal en dossiers produceren) is dus niet opgenomen in de functionaliteit van BVO. Dat hangt samen met de grafische schil RBS Gold. Volgens een rapportage van SIG is deze niet stevig genoeg voor de productiefunctie.
Volgens het PID dient BVO relevante onderzoeksinformatie vast te leggen en de verstrekking hiervan mogelijk te maken. BVO dient als een bron voor onderzoeks- en analysedoeleinden binnen een opsporingsonderzoek
32 CIE: Criminele Inlichtingen Eenheid.
en is te gebruiken voor management- of beleidsdoelen. BVO dient ook te fungeren als bron en middel voor het delen van informatie met degenen die daar belang bij hebben.33 Het PID voorziet daartoe niet alleen in een technisch implementatieplan, maar ook in een implementatiekalender voor de organisatie. De implementatiekalender gaat uit van opeenvol-gende fases voor:
• de organisatorische voorbereiding en procesinrichting;
• de landelijke implementatie (technische beschikbaarstelling applicatie en nazorg);
• de bovenregionale implementatie (technische beschikbaarstelling applicatie, bovenregionale inrichting applicatie en test);
• de regionale implementatie (regiospecifieke aanpassing, testen, opleiden, ingebruikneming en nazorg).
Voor deze vier fasen wordt per korps gemiddeld in totaal negen maanden gereserveerd. In het PID is beschreven welke producten en deelproducten op regionaal niveau moeten worden gerealiseerd om van implementatie te kunnen spreken. Voor sommige van deze producten geldt dat op landelijk niveau een standaard of een model wordt ontwikkeld, waarbij per korps een vertaling of aanvulling kan plaatsvinden.
Beoordeling PID
Een extern bureau heeft in april 2007 een audit uitgevoerd naar het vastgestelde PID (versie 1.1). Volgens het bureau wordt het opstellen van het PID «bemoeilijkt door de vele stakeholders en de dynamiek waar Politie Nederland binnen opereert». Dat heeft gevolgen voor de kwaliteit en bruikbaarheid van het PID.
Net als bij BVH, constateert het bureau bij het PID voor BVO dat een business case ontbreekt. Voor de business case BVO wordt in het PID verwezen naar het document Wenkend Perspectief, maar ook daar ontbreekt een duidelijke afweging van kosten en baten bij de keuze voor bestaande systemen en daarbinnen voor RBS. De onderbouwing van de keuze voor RBS, met name in relatie tot het verouderde technische platform, is niet duidelijk beschreven.
Het bureau geeft verder aan dat de taken, bevoegdheden van zowel de landelijke stuurgroep als de landelijke projectleider onduidelijk zijn. Zo is voor de projectleider onduidelijk waarvoor hij precies verantwoordelijk is, en aan wie hij verantwoording moet afleggen. Daarnaast is volgens het bureau niet eenduidig aangegeven dat het gebruik van BVO onderdeel moet gaan uitmaken van het productieproces Opsporing. Daardoor kan het gebeuren dat korpsen in naam weliswaar BVO gebruiken, maar in werkelijkheid eigen achterliggende oplossingen hanteren. Ook ontbreken de implementatieplannen op korpsniveau in het PID. Mede daarom zijn de kosten van het «O»-deel van de implementatie (integratie van het
technisch systeem en de opsporingsprocessen) niet helder.
Ten slotte constateert het bureau dat de tolerantiegrenzen voor kwaliteit en acceptatie en afspraken over de reikwijdte en doelstellingen ontbreken.
Volgens het bureau zijn belangrijke elementen dus niet uitgewerkt in het PID. Juist omdat veel belanghebbenden betrokken zijn bij de ontwikkeling en uitrol van BVO (ministerie, korpsbeheerders, korpsleiding, korpsen) wordt dit gebrek aan uitwerking als een risico gezien.
Volgens de stuurgroep was de druk op het project tegen die tijd al zo hoog dat er geen reële ruimte was om het PID nog wezenlijk bij te stellen.
Hieronder beschrijven we de verdere ontwikkeling en uitrol van BVO en gaan we na in hoeverre het gebrek aan uitwerking in het PID doorwerkt in de verdere besluitvorming.
33 Bron: IOOV (2008).
2.4.4 Implementatie van BVO
Voor de uitrol van BVO over de verschillende verzorgingsgebieden en korpsen is een strakke planning vastgesteld, waarbij de landelijke
stuurgroep vooral stuurt op de organisatie-kant van de implementatie van BVO binnen de verzorgingsgebieden en de korpsen. Dat komt voort uit de notitie «Marsroute naar BVO», waarin wordt gewezen op het belang van de organisatiekant van de implementatie. Implementatie zou onder meer moeten leiden tot harmonisatie van werkprocessen. De landelijke stuurgroep vraagt de stuurgroepen van de verschillende verzorgingsge-bieden daarom om een specifiek PID voor hun verzorgingsgebied op te stellen, waarin ze ook uiteenzetten hoe de BVO organisatorisch ingevoerd moet worden.
Per verzorgingsgebied moeten vier omgevingen van BVO worden opgeleverd: een productieomgeving, een opleidingsomgeving, een testomgeving en een «zandbak», die voor allerlei doeleinden kon worden gebruikt. Met die omgevingen krijgen de korpsen de gelegenheid om de BVO te testen en medewerkers op te leiden. De projectleiders van de verzorgingsgebieden krijgen twee maanden de tijd om BVO te testen (in de testomgeving). Naar aanleiding daarvan stelt de stuurgroep samen met de projectleiders een implementatieschema op, dat resulteert in de implementatiekalender. De feitelijke uitrol vindt plaats volgens dat schema. De uitrol is op 10 november 2008 afgerond, wanneer het korps Gelderland-Midden als laatste overgaat op BVO.
Strikt in termen van tijdsplanning hadden de Samenwerkingsafspraken geen directe impact op de (versnelling van de) implementatie van BVO, maar de afspraken leidden wel tot een verharding van de planning. De laatste uitrol van BVO was voorzien voor 1 februari 2008, ruimschoots binnen de tijdshorizon van de Samenwerkingsafspraken. Volgens die afspraken zou BVO in 2007 ingevoerd worden conform een door het bestuur van vtsPN vastgesteld implementatieplan. In 2008 zouden ten minste twintig korpsen de implementatie moeten hebben afgerond, de overige korpsen zouden dan met de implementatie gestart moeten zijn.
Eind 2008 zou met zekerheid gesteld moeten kunnen worden dat de implementatie in 2009 zou worden afgerond.34
2.4.5 Gebruik BVO en gevolgen
Na de implementatie van BVO blijkt dat het gebruik ervan achterblijft bij de bedoelingen, omdat het niet gebruiksvriendelijk is (zie ook § 4.5).
De IOOV was kritisch over het gebruik van BVO. De Inspectie stelt «dat de organisatorische implementatie niet volledig is gerealiseerd en het gebruik van BVO nog onvoldoende is. Deze uitkomsten hebben uiteraard gevolgen voor het gebruik van het systeem. Tegelijkertijd kan worden gesteld dat het systeem deze uitkomsten voor een deel in de hand werkt.»35
Uit ons onderzoek komen overeenkomstige bevindingen naar voren. We hebben onder andere de volgende tekortkomingen geconstateerd:
• Er is geen koppeling (mogelijk) met BVH. Daardoor moeten veel zaken ten minste twee keer worden ingevoerd: eerst in BVH en daarna in BVO.
• De communicatie tussen de database van BVO en de grafische schil van het systeem verloopt traag.
34 Samenwerkingsafspraken Politie 2008, 1 juni 2007, p. 2.
35 IOOV (2010).
• Het systeem is verouderd. Zo kunnen er geen externe bestanden (bijvoorbeeld pdf-files) in de database worden opgeslagen. De tekstverwerkingsfunctie van BVO is bovendien beperkt in functionali-teit.
• Niet alle bedrijfsprocessen binnen de opsporing zijn landelijk gestan-daardiseerd. Voor een aantal processen werkt BVO daarom niet goed.
Het opsporingsproces is voor BVO in vijf basisprocessen gestandaardi-seerd, maar niet alle opsporingsprocessen vallen onder die vijf basisprocessen. Zo zijn de producten van het algemeen rechercheren wel overal hetzelfde (startmutaties, meldingen recherche onderzoek en journaals), maar verschillende korpsen hanteren verschillende
processen om die producten te realiseren. Dat is niet geharmoniseerd.
• De productiefunctie ontbreekt in BVO, waardoor BVO geen volwaardig procesdossier kan opleveren. Gebruikers zetten daar andere toepassin-gen voor in, zoals SUMM-I.T. (zie hierna).
• BVO is per verzorgingsgebied geïmplementeerd en draait op één database per verzorgingsgebied. Daardoor ontstaat de mogelijkheid of het risico dat (groepen van) korpsen op hun eigen manier met BVO werken.
De landelijke stuurgroep heeft geprobeerd om het gebruik van BVO te stimuleren. In 2009 is een project «Verbeteren gebruik van de BVO»
gestart. Daarbij zijn doelen gesteld en is een landelijke monitor gestart om het gebruik te meten. Er vindt echter geen centrale sturing plaats op de uitkomsten van de monitoring. De stuurgroep kan het (correct) gebruik van BVO niet afdwingen en rekent dit ook niet tot zijn taak.
In de RHC is een aantal malen gesproken over het gebruik van BVO en de noodzaak dat te verbeteren, maar daar volgen geen sturende acties op.
Het gebruik van andere (neven)applicaties, zoals SUMM-I.T., wordt in het RHC niet geproblematiseerd. Daardoor kan het gebeuren dat korpsen schaduwsystemen gebruiken, niet alleen als aanvulling op, maar ook als gedeeltelijke vervanging van BVO.
Er zijn ook positieve geluiden over BVO te horen. Uit onderzoek van de IOOV blijkt dat een meerderheid van de gebruikers van BVO het systeem een verbetering vindt ten opzichte van de oude situatie en dat het werken met BVO belangrijke voordelen heeft: meer uniformering van werkpro-cessen, meer afstemming en meer delen van informatie. Ook wordt de noodzaak om te komen tot (meer) standaardisatie breed onderschreven.36 De CIE’s zijn tevreden over BVO, omdat de beveiliging ervan beter is dan die van oudere systemen.
2.4.6 Kosten BVO
Voor het project BVO (ontwikkeling en implementatie) is in het PID van maart 2007 een totaalbedrag van € 12,611 miljoen begroot. Van dat bedrag is ruim € 8 miljoen gereserveerd voor de technische implemen-tatie, en ruim € 3 miljoen voor de organisatorische implementatie. € 1 miljoen kan zowel aan het «I»-deel als aan het «O»-deel worden toege-schreven. In de eindrapportage van het BVO-project van mei 2009 staat dat de totale gerealiseerde kosten € 11,037 miljoen bedragen. Dat betekent dat € 1,574 miljoen van het budget niet is besteed. Voor het
«O»-deel is het overschot € 0,557 miljoen en voor het «I»-deel € 1,017 miljoen, zie tabel hieronder.
36 Bron: IOOV (2010).
Kosten BVO: projectbudget en realisatie
Voor de kosten van exploitatie en beheer is tot en met 2011 tussen de € 3 en 4 miljoen per jaar begroot. In werkelijkheid komen die kosten op ongeveer € 6,5 miljoen per jaar uit. De implementatiekosten per korps zijn hierin niet meegenomen en daarvan hebben wij ook geen raming
aangetroffen.
2.4.7 SUMM-I.T.
De applicatie SUMM-I.T. is van oorsprong een formulierengenerator, die in 1999 in opdracht van een bovenregionaal rechercheteam37 is
ontwikkeld door het bedrijf FLEX-I.D. In 2005 neemt het KLPD een licentie op SUMM-I.T. voor alle recherchediensten van het KLPD. De Stuurgroep Opsporing probeert om korpsen op één lijn te houden in het gebruik van BVO als de basisvoorziening voor de opsporing, maar desondanks gaan uiteindelijk negen korpsen ertoe over om (deels ook) SUMM-I.T. in te zetten.
BVO beschikt niet over een formulierengenerator (verder productiefunctie genoemd). Dit heeft te maken met de beperkingen van de grafische schil.
Vanaf 2006 wordt in de stuurgroep gesproken over SUMM-I.T. als oplossing voor de ontbrekende productiefunctie in de BVO. Tegelijkertijd wil de stuurgroep voorkomen dat korpsen eigenstandige beslissingen nemen over (het gebruik van) SUMM-I.T. FLEX-I.D. heeft inmiddels zoveel functionaliteit aan SUMM-I.T. toegevoegd, dat het aantrekkelijk lijkt als vervanger van BVO. In een brief aan de verzorgingsgebieden en korpsen geeft vtsPN aan dat SUMM-I.T. voorlopig niet geïmplementeerd mag worden, totdat dit vanuit een landelijk project wordt aangegeven.
Uiteindelijk besluit de Board Opsporing dat SUMM-I.T. zal vallen onder een «restrictief gedoogbeleid». Binnen randvoorwaarden mogen korpsen verder werken met SUMM-I.T., maar BVO blijft de leidende applicatie.
VtsPN sluit een (raam)contract af met FLEX-I.D. over aankoop van en aanpassingen op SUMM-I.T.. Kosten zullen worden doorberekend aan deelnemende korpsen. Binnen negen korpsen zal met SUMM-I.T. worden geëxperimenteerd. Andere korpsen zijn overigens niet verplicht
SUMM-I.T. af te nemen. Over dat raamcontract wordt in januari 2008 met FLEX-I.D. overlegd. Onder de aanname dat SUMM-I.T. als een standaard-pakket kan worden gezien, wordt een bestaande mantelovereenkomst voor standaardsoftware gebruikt. Daardoor is volgens vtsPN ook geen Europese aanbesteding nodig.
In oktober 2009 besloot vtsPN een haalbaarheidsonderzoek te starten naar de mogelijkheid om BVO door SUMM-I.T. te vervangen. De aanleiding was onder andere dat de beheerskosten van BVO tegenvielen en de doorontwikkeling van BVO stagneerde. Ook speelde een rol dat inmiddels negen korpsen zelfstandig hadden besloten tot het implementeren van
37 Kernteam Noord- en Oost-Nederland (NON).
SUMM-I.T., waardoor feitelijk al ongeveer de helft van de rechercheurs van de politieregio’s de beschikking had over dit systeem.
Daarbij merken we op dat de investeringen die korpsen al in SUMM-I.T.
hebben gepleegd het lastig maken om vanuit een geheel neutrale uitgangspositie alternatieven af te wegen en eventueel een ordelijk aanbestedingsproces te volgen.
In maart 2010 zijn de uitkomsten van het «haalbaarheidsonderzoek» in de Stuurgroep Opsporing gepresenteerd. SUMM-I.T. kan BVO op een aantal punten vervangen. Hoewel de stuurgroep veel vragen heeft, en
«uitermate voorzichtig en kritisch is», gaat de stuurgroep uiteindelijk akkoord met het opstellen van een PID voor SUMM-I.T. en adviseert dit aan de Board Opsporing.
De leverancier van SUMM-I.T. is een klein bedrijf. Volgens de gebruikers van SUMM-I.T. is dit een voordeel, omdat het bedrijf snel kan inspelen op behoeften binnen de opsporingsorganisatie. Anderzijds maakt de geringe grootte het bedrijf ook kwetsbaar. Voor vtsPN is daarom overname van het bedrijf door een grotere speler een belangrijke voorwaarde. Bij de afsluiting van ons onderzoek begin 2011 bleek daar evenwel nog geen sprake van te zijn.
2.5 Invoering Basisvoorziening Capaciteitsmanagement