Projectinitiatiefase BVH

In de startfase van het project is het belangrijkste document het project-initiatiedocument (PID). In dit document staat het doel van het project, de scope, het op te leveren product met de specificaties, een uitgewerkt implementatieplan en een analyse van de risico’s en hoe die worden beheerst. Het PID voor de BVH is op 19 maart 2007 door de Stuurgroep BVH goedgekeurd en op 21 maart 2007 vastgesteld door de RHC. Naast Figuur 1 Besturingsmodel BVH in de periode 2006–2010

1) Landelijke stuurgroep basisvoorziening handhaving bestaat uit een voorzitter (korpschef), de plaatsvervangend algemeen directeur vtsPN, een extern lid en vertegenwoordigers van de korpsen (onder andere CIO en een directeur bedrijfsvoering);

2) RHC wordt vanaf 2008 RKC.

het landelijke PID hebben verzorgingsgebieden en ook individuele

korpsen eigen PID’s opgesteld voor het deel van het project dat onder hun verantwoordelijkheid viel. Deze regionale PID’s zijn voorgelegd aan de Landelijke Stuurgroep BVH.

Business case

Wenkend Perspectief gaat er vanuit dat voor een project een business case gemaakt moet worden (zie § 2.1.4) en dat die gedurende het project ook onderhouden wordt. Dat zou voor alle betrokkenen het gemeenschap-pelijk referentiekader moeten bieden voor beslissingen over het project.

Voor de BVH besloot de landelijke stuurgroep om geen business case op te stellen, omdat dit te veel tijd zou kosten en de belangrijke keuzes en onderbouwing al waren gemaakt in Wenkend Perspectief.

Een extern bureau heeft een audit op het PID van BVH uitgevoerd en constateert dat de onderbouwing van het project BVH in Wenkend

Perspectief onvoldoende is, omdat Wenkend Perspectief méér belooft dan het project gaat opleveren. Het externe bureau adviseert daarom om de business case verder uit te werken. Volgens de reactie van de landelijk projectleider op deze audit was het maken van een business case echter al een gepasseerd station.

Functionaliteit

De functionaliteit van BVH is bepaald na uitgebreide discussies in de landelijke stuurgroep en in een speciaal daarvoor opgericht overleg met functioneel beheerders uit de korpsen. Omdat de korpsen volgens de landelijke projectleider wilden vasthouden aan de eigen inrichting van werkprocessen, was het moeilijk om tot overeenstemming te komen over de functionaliteit van BVH. De stuurgroep weet dit aan onvoldoende betrokkenheid en draagvlak vanuit de korpsen. In Wenkend Perspectief was aangegeven dat de basisvoorzieningen gebaseerd zouden worden op een bestaand systeem. In het geval van BVH was gekozen voor Xpol als basissysteem. De keuze was mede gebaseerd op het totale pakket aan satellietapplicaties dat in Amstelland draaide. Amsterdam-Amstelland had al zijn satellieten voor landelijke uitrol aangeboden tegen vergoeding van (een deel van) de ontwikkelingskosten, mits het korps dan van het beheer af zou zijn.

Volgens ISC/vtsPN bleek, tijdens het opstellen van het PID, dat het landelijk geschikt maken van de satellieten complex en kostbaar zou zijn en maar een beperkt aantal satellieten meegeleverd kon worden met BVH.

Ook de verwachte impact op de organisatie van de korpsen speelde mee.

Sommige satellieten waren gebaseerd op de procesinrichting van het korps Amsterdam-Amstelland. Het invoeren van deze satellieten zou dan ook gevolgen hebben voor de inrichting van de werkprocessen van de implementerende korpsen. Uiteindelijk is besloten om Xpol (database 2004b) met zes satellieten als eerste versie van BVH vanaf eind 2007 in te voeren. Hiervoor zijn zes satellieten gekocht van Amsterdam-Amstelland voor € 2,3 miljoen als een tegemoetkoming in de ontwikkelkosten van deze satellieten. Het was de bedoeling om in volgende versies van BVH meer functionaliteiten (satellieten) toe te voegen.

In het eerdergenoemde auditrapport over het PID BVH is aangegeven dat, ondanks de pogingen om de korpsen te betrekken bij het opstellen van het PID, een goede stakeholdersanalyse ontbrak voor de BVH.

Verwachtingen

De keuze voor Xpol ging uit van de bestaande situatie in het korps

Amsterdam-Amstelland met relatief veel functionaliteit in relatie tot wat in andere korpsen gebruikelijk was. Verder zou de gebruiksvriendelijkheid van Xpol verbeteren door het toepassen van een grafische schil om Xpol heen, waardoor BVH via de muis bediend kon worden. Tijdens het schrijven van het PID is vanuit techniek en risicobeheersing ervoor gekozen om een kale BVH als eerste versie uit te rollen met minder functionaliteit dan de Amsterdamse versie. Hoewel in het PID duidelijk omschreven stond wat als eerste versie van BVH opgeleverd zou worden, is er toch een gat ontstaan tussen de verwachtingen gebaseerd op Wenkend Perspectief en de uiteindelijk opgeleverde functionaliteit in de eerste versie van BVH. Dit blijkt uit de gesprekken die wij met

medewerkers van een aantal korpsen, met korpschefs en met korpsbe-heerders hebben gevoerd. Verschillende betrokkenen geven aan dat de verwachtingen onvoldoende gemanaged zijn. De stukken waarnaar het PID verwijst, beschrijven vooral het toekomstperspectief. Van de verschil-lende flyers die in het kader van het project door vtsPN zijn verspreid, citeren we er één: «De politie krijgt met de basisvoorzieningen de beschikking over de techniek van de 21e eeuw». Geen van deze stukken gaat in op te verwachten nadelen die daar tegenover staan, niet alleen in de vorm van kosten, maar voor sommige korpsen ook in teruggang in functionaliteit. Ook de impact van BVH op korpsen die een andere werkwijze gewend waren, is nauwelijks belicht. Het gaat in dat laatste geval om korpsen die BPS gebruikten of Genesys. Zo is BPS een proces-georiënteerd systeem dat de gebruiker als het ware meenam door het proces van het registreren van incidenten. BPS werd dan ook als redelijk gebruiksvriendelijk ervaren. Het Xpol-systeem is een objectgeoriënteerd systeem en vereist van de gebruiker dat deze zelf de procesgang bepaalt.

Xpol eist dus meer van de gebruiker dan BPS.

Het voorstel om een kale BVH op te leveren, heeft geen weerstand opgeroepen tijdens de bespreking van dat voorstel (het PID) in de landelijke stuurgroep en in de RHC.

In de eerste versie van BVH zijn koppelingen, die wel waren toegezegd door het landelijke projectteam, niet geleverd. Een belangrijke koppeling, die ultimo 2010 nog steeds niet geleverd is, betreft die tussen BVH en BVO. De koppeling tussen BVH en de BVO was in 2006 beloofd in Wenkend Perspectief (zie § 2.1.4), maar is niet gerealiseerd.

Uit de verslagen van de vergaderingen van de RHC/RKC is niet op te maken of discussies over de beperkingen van de functionaliteit van BVH zijn gevoerd. Van de korpschef die voorzitter was van de stuurgroep, en de huidige voorzitter van het RKC hebben we begrepen dat er wel degelijk is gesproken over de functionaliteiten van BVH, als onderdeel van de besluitvorming over het PID. Uit gesprekken die wij met andere korps-chefs hebben gevoerd blijkt dat een aantal van hen aangeeft toch onaangenaam verrast te zijn door de beperkte functionaliteit van BVH. In een stuurgroepvergadering van 17 januari 2007 was wel afgesproken om duidelijk te maken wat de gekozen functionaliteit van BVH voor een impact zou hebben op de korpsen: «Er moet helderheid komen aan welke functionaliteiten de korpsen gaan inboeten. De effecten dienen daartoe op korpsniveau te worden geïnventariseerd en bestuurlijk worden geaccor-deerd in de Raad. Er bestaat onrust over de continuïteit van de bedrijfs-voering in enkele korpsen».

Organisatie «out of scope»

De invoering van BVH omvat zowel het technisch opleveren (het informa-tiekundige deel, ofwel het «I»-deel) als de organisatorische implementatie, waaronder het verzorgen van opleidingen en het in gebruik nemen van de applicatie in de 26 politiekorpsen (het organisatiedeel, ofwel het

«O»-deel). Met het vaststellen van het PID kiest de landelijke stuurgroep ervoor het «O»-deel nagenoeg geheel «buiten de scope van het landelijk project» te verklaren. In de audit van het PID BVH is geconstateerd dat deze situatie afwijkt van het besturingsmodel dat in juni 2006 door de stuurgroep was geadopteerd en eveneens van de in maart 2007 gemaakte afspraken in het «Hoofdlijnen ICT programma» en in het «ICT Besturings-model».²⁷ De constructie dat de landelijk projectmanager niet de realisatie van het O-deel aanstuurt, sluit slecht aan op zijn eindverantwoordelijkheid voor de gehele projectuitvoering en de projectorganisatie en ook de integratie ervan met het I-deel is volgens het auditrapport onvolledig uitgewerkt in het PID.

In zijn reactie op de audit van het PID stelt de landelijk projectleider BVH dat deze scheiding bewust is geaccepteerd. Volgens de reactie raakt het organisatiedeel de operatie van een korps dusdanig dat de sturing en verantwoordelijkheid daarvoor in de korpsen dient te liggen, met een eigen projectorganisatie per korps. Voor de stuurgroep was een belang-rijke reden om de verantwoordelijkheid voor de organisatiekant van de implementatie BVH bij de korpsen te laten, het kunnen beheersen van risico’s. De 26 korpsen die over moesten gaan op BVH hadden allemaal een andere startsituatie wat organisatieinrichting en werkwijze betreft.

Om als landelijk project de organisatiekant van de implementatie van BVH goed te kunnen uitvoeren, zou het eigenlijk nodig zijn geweest om de werkprocessen bij de korpsen op voorhand te harmoniseren. Voor BVH was ervoor gekozen om het harmoniseren van werkprocessen geen onderdeel te laten zijn van het landelijk project, omdat verwacht werd dat dit een te moeizaam proces zou zijn. Daarbij dient vermeld te worden dat BVH door bijna alle medewerkers van de politie (circa 50 000) gebruikt zou gaan worden en dat al die medewerkers dan ook opgeleid zouden moeten worden om de geharmoniseerde werkprocessen te kunnen hanteren.

Het voor het grootste deel buiten het landelijk project laten van de

«O»-component betekende echter nog niet dat het buiten de scope van de landelijke stuurgroep viel. De landelijke stuurgroep BVH was verantwoor-delijk voor het maken van de BVH («I») en voor de tijdige invoering hiervan in Nederland bij de korpsen. Om die reden moesten alle verzor-gingsgebieden (groepen van korpsen) hun PID’s indienen bij de landelijke stuurgroep, waarbij werd nagegaan of men binnen de landelijk gemaakte afspraken bleef en binnen de landelijk afgesproken tijdslijnen. Deze plannen werden formeel goed- of afgekeurd door de landelijke stuur-groep.

Besluitvorming over het PID BVH

De RHC heeft het PID op 21 maart 2007 vastgesteld. We hebben geen vermelding kunnen vinden in de verslagen van het Kbb of bestuur van vtsPN waaruit blijkt dat de korpsbeheerders akkoord zijn gegaan met het PID.

27 VtsPN (2007).