Implementatie van BVH

Planning implementatie in landelijke PID

In het vastgestelde PID had de BVH een strakke planning gekregen voor de technische realisatie van de voorziening en voor de uitrol van de BVH over de korpsen.

De technische realisatie van de voorziening, bestaande uit de BVH zelf, de in het PID opgenomen satellieten, de bouw van de grafische user interface (GUI of «schil»), het maken van een landelijke formulierenset en het opleveren van een test- en acceptatieomgeving, diende volgens de projectplanning in het PID gereed te zijn eind juli 2007. Het uitvoeren van integratie- en performancetesten was tot het eind van 2007 gepland.

Het gereedmaken van de technische infrastructuur voor implementatie van de BVH is niet in het PID gepland omdat dit de verantwoordelijkheid was van de verzorgingsgebieden (vtsPN) en dus niet binnen de scope van de landelijke stuurgroep lag. Wel bevat het PID een planning voor de uitrol van de BVH per verzorgingsgebied.²⁸ De implementatie van de BVH hield niet alleen de technische realisatie in van het systeem en de uitrol ervan in de verzorgingsgebieden, maar ook de opzet van een beheerssysteem, de opleiding van de gebruikers en het ervoor zorgen dat de BVH ook daadwerkelijk en goed gebruikt zou kunnen worden in de praktijk van het politiewerk. Over deze onderwerpen bevat het landelijke PID geen

detailplanning: dat werd per verzorgingsgebied in eigen PID’s geregeld en vervolgens voorgelegd aan de Landelijke Stuurgroep BVH.

Impact Samenwerkingsafspraken 2007

Op 1 juni 2007 maken de ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie Samenwerkingsafspraken met de korpsbeheerders (zie § 2.1.3).

De volgende tabel laat zien dat de planning volgens het PID past binnen de met de ministers gemaakte afspraken.

Planning implementatie BVH in korpsen in relatie tot Samenwerkingsafspraken 2007

Verzorgings-gebied

Aantal korpsen eind 2008 Aantal korpsen eind 2009

De Samenwerkingsafspraken boden voor het gehele project vier maanden langer tijd dan volgens het PID. Hieruit kan worden afgeleid dat de Samenwerkingsafspraken pasten binnen de oorspronkelijke planning van de uitrol van BVH. Er is wel sprake van een verharding van de planning, omdat eventuele vertragingen zouden leiden tot het niet nakomen van de samenwerkingsafspraken en daarmee de invoering van een Nationale politie dichterbij zou komen. De korpschefs en korpsbeheerders gingen hierdoor vooral sturen op de invoeringsplanning van de basisvoorzie-ningen.

28 Zie voor de indeling van de verzorgingsge-bieden de tabel in § 1.4 en bijlage 7.

Implementatie in Limburg-Zuid

De implementatie van BVH zou volgens planning starten in het verzor-gingsgebied Zuid van vtsPN. Binnen dit verzorverzor-gingsgebied zou aanvan-kelijk het korps Brabant-Zuidoost (een BPS-korps) beginnen met de invoering. Toen bleek dat dit niet haalbaar was, is als alternatief gekozen voor Limburg-Zuid, een Xpol-korps.

Al vanaf augustus 2007 zijn er echter signalen van problemen en zorgen over de implementatie in het verzorgingsgebied Zuid. Zo wijst een ingeschakeld extern bureau al op enkele problemen rond het testen. Op 3 oktober 2007 schreef de voorzitter van de stuurgroep van de zes zuidelijke regio’s (Zuid6) een dringende brief aan de voorzitter van de landelijke stuurgroep met 17 probleempunten die betrekking hadden op de naderende implementatie, zonder dat er harde data zijn afgegeven voor herstel van deze manco’s. Hij ziet grote risico’s voor het project. Pas op 27 november 2007 is deze brief besproken in de stuurgroep. Inmiddels had de voorzitter van de stuurgroep al een geruststellende brief terugge-stuurd: «Een complex project kenmerkt zich altijd door kleine aanpas-singen. (...) Ik ben blij dat VG-Zuid nog geen verschuivingen in de implementatie van Zuid6 ziet». De behandeling van de brief van de voorzitter van de stuurgroep Zuid6 in de landelijke stuurgroep leidde niet tot aanpassing van de planning. Het hoofd van het verzorgingsgebied Zuid zag eind 2007 continuïteitsrisico’s en adviseerde om de implemen-tatie (voorlopig) niet door te laten gaan. De landelijke stuurgroep wilde echter vaart maken, ook omdat op dat moment de samenwerkingsaf-spraken er lagen met de ministers.

Begin december 2007 bleken er bij de installatie in Limburg-Zuid grote problemen te zijn met de BVH. Het lukte niet om de applicatie te instal-leren op de bestaande infrastructuur. Op 5 december 2007 besloot een nieuwe landelijke projectmanager, die net was aangetreden vanwege de problemen bij het installeren van BVH, de implementatie in Limburg-Zuid stop te zetten, overigens na overleg met de plaatsvervangend algemeen directeur van vtsPN en de Landelijke Stuurgroep BVH. Volgens deze projectleider waren er fouten gemaakt in het testproces. BVH had op deze manier dus niet geïnstalleerd mogen worden. De oorzaken hiervan waren vooral de grote haast, de onderschatting van de complexiteit van BVH, de onvoldoende testmogelijkheden van vtsPN en de schaarse en versnip-perde kennis van Xpol en daarmee van de BVH.

Voor de leden van de landelijke stuurgroep BVH kwamen de problemen bij de implementatie in Limburg-Zuid volkomen onverwacht. Zoals blijkt uit de hiervoor aangehaalde documenten, zijn er echter al vóór de implementatie in Limburg-Zuid waarschuwingen afgegeven.

De nieuwe landelijke projectleider heeft naar aanleiding van de problemen bij de implementatie in Limburg-Zuid een aantal maatregelen genomen.

Zo heeft hij een testmanager aangesteld die erop moest toezien dat het testen van BVH voortaan ordelijk zou gaan verlopen. Verder heeft hij ook gezorgd voor extra mensen in de projectgroep die zich bezig gingen houden met de implementatie in de korpsen (als een soort brugfunctie tussen het landelijk project en de korpsen). De nieuwe projectleider heeft ook een landelijk overleg van regionale projectleiders ingesteld, om ervaringen en kennis te kunnen delen. Verder heeft hij een onderzoek laten uitvoeren door de Software Improvement Group (SIG) naar de kwaliteit van de software van BVH (zie § 2.3.4). Daarvoor had vtsPN SIG al een onderzoek laten doen naar het testproces.

Eerste IOOV-rapportage «Samenwerkingsafspraken 2008»

Halverwege 2008 onderzocht het IOOV op verzoek van de minister de stand van zaken rond de invoering van onder andere de BVH.²⁹ Het onderzoek richtte zich slechts op de vraag of de uitvoering van de samenwerkingsafspraken op schema lag. Uit het IOOV-onderzoek bleek dat volledige implementatie vóór eind 2009 nog steeds haalbaar was, zij het dat één korps wellicht pas in 2010 zou overgaan op de BVH. Het onderzoek bevat geen aanbevelingen.

Druk op planning 2008–2009

Ondanks de geruststellende conclusies uit het eerste IOOV-rapport bleef de druk op de planning, wat herhaaldelijk tot compromissen moest leiden.

Uit de rapportages van de periodiek uitgevoerde kwaliteitsborgingsaudits blijkt dit enkele keren. Zo melden de eerste twee rapportages vertraging in de oplevering van de BVH-versies. Een oorzaak hiervan is volgens een ingeschakeld extern bureau dat vtsPN te veel tijd kwijt is aan het oplossen van de bestaande probleemdossiers en de grote hoeveelheid wijzigings-verzoeken. Hierop beperkt de landelijke stuurgroep de releasekalender:

nieuwe versies van de BVH zullen slechts tweemaal per jaar worden ingevoerd. Dit verlicht de druk op de planning wel, maar wekt weerstand op bij de korpsen waar de BVH al draait en die kampen met problemen.

Infrastructuur

Beperkingen in tijd en geld maakten dat ook risico’s werden geaccepteerd in de infrastructuur waarop de BVH in de verzorgingsgebieden diende te worden geïnstalleerd.

Bij het opstellen van het PID had vtsPN drie alternatieve scenario’s voor de infrastructuur geïnventariseerd.

• Volgens het eerste scenario zou de gehele BVH worden geïnstalleerd op de op dat moment in de verzorgingsgebieden aanwezige infrastruc-tuur.

• In het tweede scenario zou de infrastructuur in de verzorgingsgebieden worden gelijkgetrokken tot de in het PID geformuleerde standaard, maar de eerste uitrollen van de BVH hoefden daar niet op te wachten.

• Het derde scenario ging er vanuit dat de BVH geheel onafhankelijk van de plaatselijke infrastructuur geplaatst zou worden

(«container-principe»).

Het derde scenario leverde de minste risico’s op, maar in de loop van de PID-ontwikkeling wees vtsPN het als te kostbaar af. Daarnaast zou het plaatsen in een onafhankelijke infrastructuur er ook voor zorgen dat er geen koppelingen zouden kunnen komen tussen BVH en andere systemen. De keuze in het PID viel uiteindelijk op het tweede scenario waarbij de standaard infrastructuur fasegewijs zou worden uitgerold zonder dat de implementatie van de BVH daarop hoefde te wachten.

Ook dit tweede scenario leverde echter problemen op, omdat in dit scenario zoveel mogelijk was uitgegaan van bestaande infrastructuur. Al in maart 2006 had ISC een onderzoek uitgevoerd naar de technische consequenties van landelijke uitrol van de basisvoorzieningen, onder meer voor de infrastructuur. De rapportage wees ondermeer op de relatief oude onderdelen van de infrastructuur, die niet voldeden aan de

ISC-standaard. Een maand later concludeerde een extern bureau, dat op verzoek van ISC de inrichting van de verzorgingsgebieden geïnventari-seerd had, hetzelfde. Desondanks is voor dit tweede scenario gekozen.

Daarbij was duidelijk dat dit aanzienlijke risico’s met zich mee bracht:

29 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, Samenwerkingsafspraken politie 2008, IOOV, Den Haag 2008.

• de capaciteit en performance was onvoldoende voor grotere verzor-gingsgebieden;

• er bestond meer kans op storingen, met name in de pilotfase;

• de verschillen in infrastructuur zouden tot integratieproblemen leiden;

• belangrijke onderdelen waren al aan het einde van hun levensduur.

Het voordeel daarentegen was dat de uitrol van de BVH niet hoefde te wachten op verbeterde infrastructuur.

Hoewel de mislukte pilot in Limburg-Zuid vooral veroorzaakt werd door onvoldoende testen van het systeem, had het VG Zuid ook moeite om het systeem te installeren op de bestaande infrastructuur.

Daadwerkelijke overgang per korps

De data waarop de korpsen op de BVH overgingen waren niet gelijk aan de planning in het PID, en ook niet gelijk aan de toezeggingen in de Samenwerkingsafspraken. Ondanks verschuivingen in de planning is de einddatum van 31 december 2009 gehaald. Door de aanvankelijke mislukking in Limburg-Zuid was meer dan een half jaar verloren gegaan.

Er is een inhaalslag gemaakt door de uitrol bij andere korpsen te versnellen en soms bij drie tot vier korpsen tegelijkertijd de overgang te bewerkstelligen.

2.3.4 Rapport Software Improvement Group over kwaliteit