Probleemstelling en onderzoeksvragen

De grieven aangaande de zwaarte van de m.e.r.-procedure niet miskennend, is in dit onder-zoek de inhoudelijke invloed van m.e.r. op de besluitvorming centraal gesteld, en meer in het bijzonder de wijze waarop en de mate waarin deze invloed moet of kan worden ver-sterkt. Gesteld kan immers worden dat indien er geen juridische argumenten bestaan op basis waarvan m.e.r. een inhoudelijke invloed op de besluitvorming moet of kan hebben, deze invloed slechts vrijwillig tot stand kan komen. Het is dan de vraag of een verplichte uitvoering van m.e.r. opweegt tegen de ermee gaande kosten en tijdsinvestering. Dit geldt temeer indien in een dergelijke situatie de inhoudelijke invloed van m.e.r. niet vrijwillig tot stand komt.

22 Bonine 1987, p. 9. 23 IAIA 2002. 24 Ridgway 1999, p. 8. 25 Koeman 1995, p. 94. 26 Infra § 10.5.3.3.

1| Milieueffectrapportage: wording en worsteling

Ik noem in dit verband het onderzoek van Mooren e.a., waarin werd geconstateerd dat de meerwaarde van m.e.r. bij besluiten over inrichtingen die een Wet milieubeheer-vergun-ning behoeven, gering is.27 Op basis daarvan zou geconcludeerd kunnen worden dat de verplichte uitvoering van m.e.r. niet zinvol is. In dat onderzoek is evenwel niet expliciet beoordeeld of er juridische argumenten bestaan op basis waarvan een dergelijke meer-waarde er al dan niet zou moeten zijn. Vanwege dit gemis biedt dergelijk empirisch onder-zoek een onvoldoende grondslag voor een heroverweging van de positie van m.e.r. In het voorliggende onderzoek is dan ook als uitgangspunt gehanteerd dat indien gecon-stateerd zou worden dat juridische argumenten voor een inhoudelijke invloed van m.e.r. afwezig zijn, geconcludeerd zou worden dat de verplichte uitvoering van m.e.r. in het ver-volg beter achterwege kan blijven. De woordkeuze van de vorige zin toont reeds dat in dit onderzoek wordt geconstateerd dat er wel degelijk juridische argumenten bestaan voor (een versterking van) de inhoudelijke invloed van m.e.r. op de besluitvorming.

Met de term ‘inhoudelijke invloed’ van m.e.r. op de besluitvorming, in het vervolg ook aan-geduid als de ‘materiële invloed’ of de ‘materieelrechtelijke invloed’, bedoel ik de doorwer-king van de resultaten van m.e.r. op de uiteindelijke besluitneming. Aangezien in een m.e.r.-procedure allerlei milieurelevante informatie naar voren wordt gebracht, zien deze resultaten bijgevolg op de in het geding zijnde milieubelangen. Met andere woorden, met de term ‘inhoudelijke invloed van m.e.r. op de besluitvorming’ heb ik het oog op de door-werking van het milieubelang in de besluitvorming.

Daarbij geldt als belangrijke kanttekening dat ik deze ‘inhoudelijke invloed’ vanuit een (rechts)theoretische invalshoek heb benaderd. Het gaat er in dit onderzoek om te achter-halen of op basis van juridische argumenten een dergelijke invloed bestaat en indien dat het geval is, op welke wijze en in welke mate zij moet of kan worden versterkt. Empirisch onderzoek, derhalve, heb ik niet verricht.28

De reden dat ik in het voorgaande niet uitsluitend spreek over ‘moet worden versterkt’, maar ook over ‘kan worden versterkt’, hangt samen met de gehanteerde bronnen. In § 1.4 stel ik deze bronnen aan de orde en kom ik op dit woordgebruik terug.

Hoewel ik de inhoudelijke invloed van m.e.r. centraal heb gesteld, blijft de zwaarte van de procedure niet buiten beeld. Nu geconstateerd zal worden dat er juridische argumenten bestaan voor een inhoudelijke invloed van m.e.r. op de besluitvorming, besteed ik op twee wijzen aandacht aan deze zwaarte. Ten eerste zal de inhoudelijke invloed van m.e.r. bij voorkeur gestalte moeten krijgen zonder verzwaring van de m.e.r.-procedure. En ten tweede zal ik, mits daarmee de inhoudelijke invloed van m.e.r. gewaarborgd blijft, ingaan op enkele mogelijkheden ter flexibilisering van m.e.r. Met deze term doel ik enerzijds op mogelijk-heden waarmee de uitvoering van m.e.r. aan de omstandigmogelijk-heden van een voorliggend geval kan worden aangepast. Anderzijds heb ik het oog op zelfstandige, onderling afwijkende trajecten waartussen gevarieerd zou kunnen worden in de zwaarte van de

m.e.r.-27 Zie Mooren et al. 1996.

28 Zie in dat verband, voor wat betreft de Nederlandse situatie, Mooren et al. 1996, Ten Heuvelhof en Nauta 1996, en De Valk 1997.

7 Aanleiding, inhoud en opzet van het onderzoek

procedure. Zo kan een argument voor verlichting van een project-m.e.r.-procedure zijn dat met behulp van een strategisch m.e.r. de besluitvorming op project-niveau reeds is ingekaderd. Aldus was het bestaan van juridische argumenten voor een inhoudelijke invloed van m.e.r. niet alleen een voorwaarde om de zwaarte van de m.e.r.-procedure aan de orde stellen. Deze argumenten vormen ook het kader waarbinnen de gedachtevorming over flexibili se-ring van m.e.r. plaatsvindt. Daardoor kon aan de twee voornaamste bedenkingen tegen het instrument m.e.r. in samenhang met elkaar aandacht worden besteed.

De Nederlandse besluit- en plan-m.e.r.-regeling, en in navolging daarvan de twee kader-stellende Europese m.e.r.-regimes, vormen het primaire voorwerp van dit onderzoek. Echter, bij gebreke van een op internationaal niveau verwoorde, omvattende theorie waarin rele-vante juridische beginselen en ten behoeve van m.e.r. geformuleerde doelstellingen, voor-waarden en vereisten zijn opgenomen, is allereerst een dergelijk kader ontwikkeld opdat de genoemde vier m.e.r.-regimes daaraan konden worden getoetst. Dit kader heb ik een paradigmatische m.e.r. genoemd. Als betekenissen van een ‘paradigma’ worden onder meer genoemd een ‘algemeen kader van theorievorming van een bepaalde wetenschap in een bepaalde periode’, en een ‘constellatie van overtuigingen, waarden en handelwijzen die door de leden van een bepaalde samenleving worden gedeeld’.29 Deze beide omschrijvingen bie-den, tezamen genomen en in relatie tot het onderwerp van dit onderzoek, de betekenis van de term ‘paradigmatische m.e.r.’

Aan de hand van het bovenstaande is de probleemstelling van dit onderzoek als volgt ge-formuleerd: Hoe zou in het Nederlands en kaderstellende Europees recht, met inachtneming van de op inter- nationaal niveau onderscheiden relevante juridische beginselen en ten behoeve van m.e.r. geformu-leerde doelstellingen, voorwaarden en vereisten, de inhoudelijke invloed van m.e.r., met het oog op de besluitvorming over projecten met mogelijk significant nadelige milieugevolgen, moeten of kunnen worden versterkt, en wat zijn, binnen de kaders van deze invalshoek, mogelijkheden ter flexibilisering van dit instrument?

Ter beantwoording van deze probleemstelling zijn zes onderzoeksvragen gehanteerd: 1) Welke op internationaal niveau erkende juridische beginselen kunnen (op welke wijze)

aan m.e.r. ten grondslag worden gelegd, en welke doelstellingen, voorwaarden en ver-eisten worden op dat niveau aan m.e.r. gesteld?

2) Kent m.e.r. op internationaal niveau een materieelrechtelijke invalshoek, en op welke wijze kan deze, met inachtneming van de voornoemde beginselen, doelstellingen, voorwaarden en vereisten, worden versterkt?

29 De eerste betekenis is opgenomen in Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal (cd-rom, 2005), en de laatste betekenis in Van Dale Hedendaags Nederlands, zoals te raadplegen via <www.vandale.nl>.

1| Milieueffectrapportage: wording en worsteling

3) Wat zijn binnen deze materieelrechtelijke invalshoek de mogelijkheden ter flexibili-sering van dit instrument?

4) In hoeverre zijn de Europese en Nederlandse m.e.r.-regimes in overeenstemming met de aldus opgestelde paradigmatische m.e.r.?

5) Hoe zou, met inachtneming van het gestelde ten behoeve van deze paradigmatische m.e.r., de materieelrechtelijke invloed van m.e.r. van de Europese en Nederlandse m.e.r.- regimes moeten of kunnen worden versterkt?

6) Op welke wijze zou, indien gewenst en met inachtneming van het gestelde ten behoeve van de paradigmatische m.e.r., de flexibiliteit binnen deze Europese en Nederlandse m.e.r.-regimes kunnen worden vergroot?