Inhoudseisen aan het MER

6.3.2 Inhoudseisen aan het MER

Ten behoeve van het verplicht op te stellen MER duiden alle relevante documenten van de internationale organisaties de daarin op te nemen onderwerpen aan.168 De meeste daarvan komen op hoofdlijnen overeen. Deze worden allereerst besproken, waarna ik inga op twee van de overige vereisten. Het in § 6.2.3 geïntroduceerde sectoraal en regionaal MER van de Wereldbank kennen vergelijkbare inhoudseisen als het project-MER. Slechts indien daar-toe een specifieke reden is, wordt daarom aan de inhoudseisen van deze MER’s afzonderlijke aandacht besteed.

Herhaald zij dat het Verdrag van Aarhus noch verplicht tot de uitvoering van een m.e.r. noch tot de opstelling van een MER.169 Dit laat onverlet dat de leden 2 en 6 van art. 6 mini-mumeisen bevatten voor de informatievoorziening aan het betrokken publiek ten behoe-ve van de besluitvorming. Hoewel deze informatie niet noodzakelijkerwijs in een MER opgenomen behoeft te worden, komen de eisen deels overeen met de inhoudseisen aan het MER uit de in dit onderzoek betrokken documenten. Voor zover zij hiermee corresponde-ren, wordt daarnaar verwezen.

6.3.2.1 Project

Alle documenten verlangen een beschrijving van het voorgenomen project,170 met uitzon-dering van de Equator-beginselen. Voorts wordt in het beleid van de OESO, het Verdrag van Espoo en het Protocol van Kiev een beschrijving van het doel van de voorgenomen project, plan of programma verlangd.171 De overige documenten noemen dit aspect niet expliciet, maar impliciet is het wel relevant. Immers, aan de hand van de doelbeschrijving kunnen de ten behoeve van het MER te onderzoeken en beschrijven alternatieven worden vastge-steld. Daarbij kan ook worden gedacht aan de alternatieve wijzen die tegemoet komen aan het probleem of de mogelijkheid waarvoor het voorgenomen project een oplossing resp. een aangrijping biedt, de zogenoemde alternatieven voor een project. Zonder een beschrijving 168 Zie UNEP-beginsel 3 jo. beginsel 4; World Bank 1999a, onder 11 jo. World Bank 1999a, annex B ‘Content of an

Environmental Assessment Report for a Category A Project’; OECD 1992 p. 13-14 , aanhef en onder 1e-15e gedachtestreepje, en OECD 1999b, p. 8-11; OECD 2006, p. 57-58 en p. 70; Equatorbeginsel 2 jo.Exhibit II, Equator-beginsel 3 jo. Exhibit II en IV, en Equator-Equator-beginsel 4; art. 4 lid 1 jo. art. 10 jo. aanhangsel II, aanhef en onder a-i, Verdrag van Espoo; art. 7 leden 1-3 jo. art. 18 jo. bijlage IV, onder 1-9, Protocol van Kiev (art. 7 lid 1 bepaalt dat het MER: ‘zodanige in bijlage IV gespecificeerde informatie [bevat] als redelijkerwijs vereist kan zijn, rekening houdend met: (a) de huidige kennis en beoordelingsmethoden; (b) de inhoud en het niveau van gedetailleerdheid van het plan of programma en het stadium van het besluitvormingsproces waarin het zich bevindt; (c) de belangen van het publiek; en (d) de informatiebehoeften van de besluitvormingsinstantie.’). Zie voorts COP-Decision VIII/28, onder 25 en 28.

169 Supra § 4.3.2.

170 Zie UNEP-beginsel 4, onder a; World Bank 1999a, annex B, onder c; OECD 1999b, p. 10; aanhangsel II, onder a, Verdrag van Espoo, en bijlage IV, onder 1, Protocol van Kiev; zie voorts: art. 6 lid 2 sub a en art. 6 lid 6 sub a Verdrag van Aarhus, en COP-Decision VIII/28, onder 25, sub a. De Wereldbank is in dit verband overigens aanzienlijk uitgebreider: verlangd wordt dat het project mede wordt beschreven in zijn geografische, ecologische, sociale en tijdelijke context, inclusief elke offsite investering die mogelijk vereist is (zoals de benodigde pijpleidingen, toegangswegen, energie-, water- en opslagvoorzieningen, huisvesting, en grondstoffen); eveneens dient de noodzaak voor een herhuisvestingsplan of ontwikkelingsplan voor inheemse volken te worden aangegeven, en dient het MER doorgaans een kaart te bevatten met daarop een aanduiding van het projectgebied en het gebied waarop het project invloed uitoefent, zie World Bank 1999a, annex B, onder c.

171 OECD 1999b, p. 8; OECD 2006, p. 55; aanhangsel II, onder a Verdrag van Espoo, en bijlage IV, onder 1 Protocol van Kiev. Zie voorts Sadler and Cabe 2002, p. 332, en Abaza et al. 2004, p. 56.

119 De belangrijkste procedureonderdelen nader belicht

van het doel zal eerder sprake zijn van louter een optimalisatie van het voorgenomen pro-ject.172 Ik kom hierop terug in § 6.3.2.4. Gezien het voorgaande, neem ik de omschrijving van het doel van het project op in de paradigmatische m.e.r., al bestaat daarover geen expli-ciet breed verwoorde consensus. Benadrukt zij daarbij dat de speelruimte voor de aan de hand van het projectdoel vastgestelde alternatieven soms klein of geheel afwezig kan zijn.

6.3.2.2 Mogelijk benadeelde milieu

Het milieu dat mogelijk wordt benadeeld, betreft een verder reikend gebied dan dat waarin het voorgenomen project is bedacht. Vandaar dat nagenoeg alle documenten een beschrijving verlangen van het mogelijk (significant) benadeelde milieu, zonder een beperking tot het gebied waarin het project is beoogd.173 Daarbij kan het eveneens gaan om het milieu dat mogelijk wordt geraakt door een significant nadelig grensoverschrijdend gevolg. Zulks volgt niet alleen uit het non-discriminatiebeginsel, maar blijkt expliciet uit het Verdrag van Espoo.174 Dit verdrag verlangt dat de mogelijk benadeelde partij, op verzoek van de partij van herkomst, relevante informatie over het milieu onder de rechtsmacht van die moge-lijk benadeelde partij verstrekt, mits redemoge-lijkerwijs verkrijgbaar.175

In de UNEP-beginselen en het Verdrag van Espoo omvat het te beschrijven mogelijk bena-deelde milieu eveneens het milieu dat mogelijk significant wordt geraakt door de alterna-tieven.176 Voor een goede beoordeling en vergelijking van de verschillende alternatieven kan een dergelijke beschrijving noodzakelijk zijn. Op deze grond meen ik ervan uit te mo-gen gaan, dat de overige documenten zo’n beschrijving impliciet opvatten onder de term ‘het mogelijk benadeelde milieu’.

Daarnaast wordt in enkele documenten aanvullende informatie relevant geacht. Ik noem ter illustratie de specifieke informatie benodigd om de milieugevolgen van de

voorgeno-172 Zie in dezelfde zin Westerlund 1996, p. 109.

173 UNEP-beginsel 4, onder b; World Bank 1999a, annex B, onder 2, sub 2 (waarbij het gaat om een beoordeling van de dimensies van het betreffende gebied en de relevante fysische, biologische en sociaal-economische voorwaarden); OECD 1999b, p. 9 (evenwel wordt in OECD 1992, p. 13, onder 1e gedachtestreepje het mogelijk benadeelde milieu beperkter opgevat: ‘the surroundings of the project and the baseline conditions of the environment [...]’; OECD 2006, p. 57; Exhibit II, onder a, Equator-beginselen (waarbij ook expliciet de huidige sociale omstandigheden moet worden beschreven); bijlage IV, onder 2 Protocol van Kiev (relevante aspecten van de huidige staat van het milieu, inclusief gezondheid), en onder 3 (de karakteristieken van het milieu, inclusief gezondheid, in gebieden die vermoedelijk significant worden geraakt), en aanhangsel II, onder c, Verdrag van Espoo (de Engelse taalversie vereist een beschrijving van het mogelijk significant benadeelde milieu, daar waar de Nederlandse taalversie een beschrijving verlangt van het milieu dat mogelijk wordt geraakt door een belangrijk nadelig effect van de voorgenomen activiteit – mijn inziens is hier sprake van een onnodig redactieverschil). Opgemerkt zij nog dat de UNECE verduidelijkt dat een gebied ook een geografische entiteit kan zijn, zoals rivierstromen, waterbekkens of berggebieden, zie UNECE 2006, p. 18, onder 81. Zie voorts COP-Decision VIII/28, onder 25, sub e-g; onder 27, sub c, en onder 31, sub a. De uitzondering is het Verdrag van Aarhus: art. 6 lid 6 sub a noemt ‘een beschrijving van het terrein’.

174 Zie voorts UNEP-beginsel 4, onder g, en COP-Decision VIII/28, onder 27, sub f. Voor voorbeelden van ‘grensover-schrijdende m.e.r.’ waarbij de Wereldbank betrokken was, Mercier 2007, p. 302-303.

175 Art. 3 lid 6 Verdrag van Espoo.

176 UNEP-beginsel 4, onder g, en aanhangsel II, onder c, Verdrag van Espoo. Op de alternatiefbeschrijving en -beoordeling ga ik in § 6.3.2.4 nader in.

6| Een paradigmatische m.e.r.: procedureonderdelen

men activiteit te identificeren en te beoordelen,177 en de waarschijnlijke ontwikkelingen van de huidige toestand van het milieu, inclusief gezondheid, mocht het plan of programma niet worden uitgevoerd.178 Omdat sprake is van een incidentele aanwijzing, neem ik deze aspecten niet op in de paradigmatische m.e.r., al geldt uiteraard dat de aanvullend in het Protocol van Kiev opgenomen onderdelen voor verdragspartijen bindend zijn.

Voorts verlangt de Wereldbank een beschrijving van de nauwkeurigheid, betrouwbaarheid en bronnen van gehanteerde baseline data.179 Op dit onderdeel kom ik in § 6.3.2.8 terug.

6.3.2.3 Randvoorwaarden

Op een project zijn bestaande beleids- en juridische kaders van toepassing. Het merendeel van de documenten van internationale organisaties verlangt dat deze in het MER worden aangeduid.180 Op deze wijze wordt de bandbreedte waarbinnen het project kan worden uit-gevoerd inzichtelijk.

6.3.2.4 Alternatiefbeoordeling en -beschrijving

In de literatuur wordt het alternatievenonderzoek sinds lang beschouwd als wezenlijk onder-deel van het MER.181 In het beleid van de Wereldbank en de OESO, alsook in de Equatorbe-ginselen en het Protocol van Kiev komt een beschrijving van de alternatieven als verplicht onderdeel van het MER terug.182 Daarentegen omvatten de UNEP-beginselen en het Ver-drag van Espoo het voorbehoud dat de uitvoerbare, respectievelijk de redelijke, alternatieven

177 UNEP-beginsel 4, onder b .

178 Bijlage IV, onder 2, Protocol van Kiev. In de bijlage zijn voorts opgenomen de ‘kenmerken van het milieu, inclusief gezondheid, in gebieden die significant kunnen worden getroffen’ (onder 3) en de ‘milieu- inclusief gezondheids-problemen die relevant zijn voor het plan of programma’ (onder 4).

179 World Bank 1999a, annex B, onder 2, sub d.

180 World Bank 1999a, annex B, onder 2, sub b; OECD 1992, p. 13, onder 7e gedachtestreepje, OECD 1999a, p. 5, en OECD 1999b, p. 9; OECD 2006, p. 57 en 70; Exhibit II, onder c, Equator-beginselen en Equator-beginsel 3, en annex IV, onder 5, Protocol van Kiev. Laatstgenoemd document verlangt daarbij eveneens dat wordt aangegeven op welke wijze in het MER rekening is gehouden met de milieu-, inclusief gezondheidsdoelstellingen vastgesteld op internationaal, nationaal en ander niveaus die relevant zijn voor het plan of programma , alsmede met andere milieu-, inclusief gezondheidsoverwegingen. Zie voorts COP-Decision VIII/28, onder 31, sub j, en Abaza et al. 2004, p. 57.

181 Yost bijvoorbeeld beschouwt het alternatievenonderzoek, in navolging van de Amerikaanse regelgever, als ‘the heart of the environmental statement’, zie Yost 1987, p. 14, en in dezelfde zin Council on Environmental Quality 1978, Regulation 1502.14 (overgenomen uit Jones 1999, p. 203). Zie voorts bijv. Munn 1979, p. 13, Glasson et al. 1994, p. 77-80, Morgan 1998, o.m. p. 36-38, Jones 1999, p. 219-224, en Wood 2003, p. 6.

182 World Bank 1999a, onder 2, World Bank 1999b, onder 19, World Bank 1999a, Annex B ‘Content of an Environmen-tal Assessment Report for a Category A project’, onder 2, sub f (waarbij onder meer ook de uitvoerbaarheid van het beperken van de mogelijke milieugevolgen van de uitvoerbare alternatieven moet worden vergeleken), World Bank 1999c, update nr. 17 (‘Analysis of Alternatives in Environmental Assessment’); OECD 1992, p. 13, onder 10e gedachtestreepje en OECD 1999b, p. 9; OECD 2006, p. 57 en 70; Exhibit II, onder b, Equatorbeginselen, en art. 7 lid 2 Protocol van Kiev (waarin is vastgelegd dat redelijke alternatieven worden geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld) alsmede art. 7 lid 2 jo. bijlage IV, onder 8, bij dit protocol dat een schets verlangt van de redenen voor de selectie van de behandelde alternatieven, en een beschrijving op welke wijze de beoordeling is uitgevoerd. Zie voorts COP-Decision VIII/28, onder 25, sub b; 28, sub c, en 31, sub e.

121 De belangrijkste procedureonderdelen nader belicht

worden beschreven ‘indien van toepassing’.183 Beide documenten bevatten geen indicatie wanneer daarvan sprake zal zijn.

Ten aanzien van het betrokken UNEP-beginsel heeft Bonine toegelicht dat in de voorberei-dingsfase van de opstelling van deze beginselen enerzijds werd opgemerkt dat sommige projecten zich, naar hun aard, niet lenen voor een overweging over een scala aan alternatie-ven (‘consideration of a range of alternatives’), terwijl anderzijds werd benadrukt dat een alternatievenonderzoek bijna altijd een passend onderdeel van het MER is.184

De clausule uit het Verdrag van Espoo impliceert dat het aan de zogenoemde partij van her-komst wordt gelaten om vast te stellen wanneer het (onderzoeken en) beschrijven van re-delijke alternatieven van toepassing is. Daarbij lijkt mij geen sprake te zijn van een vrije bevoegdheid: steeds als zulks van toepassing is, dienen redelijke alternatieven te worden beschreven. Gezien bijvoorbeeld de Nederlandse m.e.r.-praktijk blijken alternatieven bijna steeds van toepassing te (kunnen) zijn. Soppe is overigens een andere mening toegedaan. Hij concludeert uit de gekozen bewoording zonder meer dat er geen verplichting kan wor-den afgeleid met betrekking tot het (onderzoeken en) beschrijven van alternatieven in een MER.185 Indien de bepaling echter niet wordt opgevat als een – geclausuleerde – verplichting, kan men zich afvragen waarom zij überhaupt in de bijlage bij het verdrag is opgenomen. Immers, ingevolge art. 2 lid 9 doen de bepalingen van het Verdrag van Espoo geen afbreuk aan het recht van partijen om strengere maatregelen toe te passen, derhalve evenmin aan het recht om een alternatievenonderzoek te verlangen. Bovendien, indien een onverplicht karakter was beoogd, was de formulering ‘should, where appropriate, encourage’ treffender geweest.186 Daar komt bij dat in andere onderdelen van aanhangsel II van het Verdrag van Espoo de alternatieven terugkeren. Onderdeel c verplicht, zoals hierboven reeds bleek, tot een beschrijving van het milieu dat mogelijk wordt geraakt door een belangrijk nadelig effect van de voorgenomen activiteit én de alternatieven daarvoor. Onderdeel d verlangt een beschrijving van het mogelijke milieueffect van de voorgenomen activiteit én van de alternatieven ervoor. In beide onderdelen gaat het om ‘de alternatieven’; de clausule ‘in-dien van toepassing’ is hierbij niet overgenomen. Hieruit kan worden afgeleid dat de op-stellers van het Verdrag van Espoo ervan uitgaan dat het (onderzoeken en) beschrijven van alternatieven eigenlijk steeds van toepassing is. Een dergelijk uitgangspunt is ook te vinden in de – juridisch niet bindende – ‘Guidance on the practical application of the Espoo Con-vention’, waarin wordt gesteld dat:

183 Zie resp. UNEP-beginsel 4, onder c, en aanhangsel II, onder b Verdrag van Espoo. Opgemerkt zij dat het Verdrag van Aarhus ‘een schets van de voornaamste door de aanvrager bestudeerde alternatieven’ verlangt. In de Aarhus Implementation Guide wordt dienaangaande gesteld dat het onderzoek naar alternatieven (al dan niet in naar aanleiding van inspraak) normaal gesproken een onderdeel uitmaakt van de besluitvorming over in bijlage I bij dit verdrag genoemde activiteiten, zie Stec et al. 2000, p. 107.

184 Zie Bonine 1978, p. 6. 185 Zie Soppe 2005a, p. 184-185.

186 Een dergelijke formulering wordt gebezigd in het Verdrag van Aarhus met betrekking tot de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer voor directe communicatie met het betrokken publiek (supra § 6.3.1.7), en impliceert een onverplicht karakter, aldus ook de Aarhus Implementation Guide, zie Stec et al. 2000, p. 103.

6| Een paradigmatische m.e.r.: procedureonderdelen

The identification of alternatives is usually felt to be the most difficult part in preparing the documentation but also among the most important ones. The alternatives set the scene for the entire assessment and thus they should be identified at an early stage.187

Hoewel uit een in 2001 gepubliceerde case study blijkt dat het gebrek aan een alternatieven-onderzoek verrassend gangbaar was,188 kan de conclusie mijns inziens dan ook weinig an-ders luiden dan dat het Verdrag van Espoo een – geclausuleerde – verplichting bevat tot het onderzoeken en beschrijven van alternatieven. Gezien de overige documenten met een verplichting dienaangaande, kan gevoeglijk worden gesteld dat er op internationaal niveau consensus bestaat dat een alternatievenonderzoek onderdeel uitmaakt van m.e.r. Zulks vindt bevestiging in COP-Decision VI/7 bij het Biodiversiteitsverdrag waarin het alternatie-venonderzoek als een wezenlijk onderdeel van m.e.r. wordt opgevat:

The fundamental components of an environmental impact assessment would necessarily involve the following stages: [...] [i]dentifying mitigation measures (including not proceeding with the development), finding alternative designs or sites which avoid the impacts [...].189

Zoals in dit citaat, wordt in een aantal documenten geïllustreerd aan welk soort alternatieven kan worden gedacht, zoals die met betrekking tot technologie of locatie.190 Het nulalternatief, dat de toestand van het milieu beschrijft indien het project niet wordt uitgevoerd, dient doorgaans in ieder geval te worden beschreven,191 al wordt het soms als onderdeel van het te beschrijven milieu beschouwd.192 In het laatste geval wordt expliciet duidelijk gemaakt dat het daarbij gaat om de relevante aspecten van het milieu die vermoedelijk nadelig zouden worden beïnvloed indien het project, of een alternatief, doorgang zou vinden.

Tegen de achtergrond van het nulalternatief kunnen de onderzochte alternatieven, inclusief het voorgenomen project, worden beoordeeld. Met een voorbeeld verduidelijkt de Wereld-bank dat het nul-alternatief niet steeds het meest milieuvriendelijke alternatief behoeft te zijn.193 Zij noemt daartoe de aanleg van een spoorbaan tussen een industriegebied en een haven die tegemoet beoogt te komen aan filevorming op een weg met hetzelfde traject. Bij het nulalternatief dienen onder meer de gevolgen van toegenomen wegverkeer en gerela-teerde luchtvervuiling overwogen te worden, alsmede de ontmoediging voor verdere inves-

187 Ministry of the Environment, Finland et al. 2003, p. 18.

188 Hildén and Furman 2001, p. 544. In dit onderzoek werden elf cases uit even zoveel verdragsstaten nader onderzocht.

189 Zie COP-Decision VI/7, onder 1, sub a, aanhef en onder iv; zie voorts COP-Decision VIII/28, onder 5, sub a; onder 25, sub b; onder 27, sub e; onder 28, sub c, en onder 31 sub e.

190 Zie World Bank 1999a, annex B, onder f, en aanhangsel II, onder b, Verdrag van Espoo.

191 Zie World Bank 1999a, annex B, onder f, en World Bank 1999c, update nr. 17 (‘Analysis of Alternatives in Environmental Assessment’), p. 7; OECD 1992, p. 13, onder 10e gedachtestreepje, aanhangsel II, onder b, Verdrag van Espoo (waarvoor ook de clausule ‘indien van toepassing’ is opgenomen), en COP-Decision VIII/28, onder 25, sub k. Zie voorts Sadler and Cabe 2002, p. 235, en Abaza et al. 2004, p. 57.

192 Zie bijlage IV, onder 2, Protocol van Kiev. Geen nadere aanduiding van het soort mogelijkerwijs te onderzoeken alternatieven wordt geboden in de UNEP-beginselen, het OESO-document ter zake van strategische m.e.r., en de Equator-beginselen.

123 De belangrijkste procedureonderdelen nader belicht

teringen in het industriegebied en de economische kosten die gepaard gaan met vertragin-gen in transport en vervoer.194

Slechts door de Wereldbank, en in de manual bij het Protocol van Kiev wordt uitgebreider op het soort te onderzoeken en beschrijven alternatieven ingegaan.195 Naast de genoemde locatie- of technologiealternatieven onderkent de Wereldbank nog de ‘alternatieve ont-wikkelingsstrategieën’. Dit zijn de alternatieve wijzen waarop aan het doel van het voorge-nomen project tegemoet kan worden gekomen. Ik noem als voorbeeld het doel om de doorstroming van verkeer te verbeteren. Opties die aan dit doel kunnen voldoen, zijn niet alleen de aanleg van een extra rijweg maar ook bijvoorbeeld de aanleg van een nieuw baanvak bij een spoorlijn, of maatregelen ter stimulering van het openbaar vervoer. De Wereldbank acht het strategisch MER de plaats voor een onderzoek en beschrijving van dergelijke alter-natieven. Zo is een regionaal MER het meest geschikt voor bijvoorbeeld alternatieve strate-gieën om de levenstandaard in een plattelandsgebied te verhogen, terwijl alternatieve wijzen om aan een energiebehoefte te voldoen, het best in een sectoraal MER kunnen worden onderzocht.196 Ten aanzien van projecten in de water- en energiesector dienen daarbij ook de mogelijkheden voor meer efficiëntie aan zowel de vraag- als aanbodkant te worden be-oordeeld. Dit kan eventueel leiden tot een bijstelling van de doelstelling(en) van een pro-ject, al zullen maatregelen ter bevordering van deze efficiëntie doorgaans niet leiden tot gehele afstel van een voorgenomen project.197

De in het Protocol van Kiev verlangde beschrijving van het doel van het project,198 biedt eveneens een basis om ook strategische alternatieven te onderzoeken. Over deze relatie laat de tekst van het Protocol van Kiev zich echter niet uit. In de manual bij dit protocol wordt daarop wel uitgebreid ingegaan, zij het in nogal wollig taalgebruik. Het blijkt te gaan om drie soorten alternatieven: (i) alternatieven die tegemoet komen aan de hoofd-doelstelling van het plan en programma, (ii) de te ondernemen, alternatieve activiteiten om de doelstellingen van het plan of programma ten uitvoer te brengen, en (iii) de alterna-tieve voorwaarden voor het ten uitvoer brengen van de voorgenomen acties.

The preparation of plans and programmes usually involves the consideration of the follo-wing options:

• Specific objectives (what the Protocol refers to as the ‘main objectives’) and priorities to

be pursued by the plan or programme. These options usually formulate optimal respons-es to development demands and suggrespons-est overall directions of drespons-esired development, e.g. development scenarios.

• Activities to be undertaken to implement agreed objectives and priorities of the plan or