Drie verdragen van de UNECE

In 1983 ging onder auspiciën van de UNECE een project van start waarin aan de hand van elf case-studies werd geconcludeerd dat de uitvoering van m.e.r. afhankelijk is van de natio-nale besluitvormingscultuur. Daarom werd het ook in dit verband mogelijk noch wense-lijk geacht om een uniforme benadering voor te stellen.11 Op basis van enkele

overeen-5 UNEP/WG.152/4, 16 januari 1987. Deze bijeenkomst werd bijgewoond door tal van deskundigen, landenwaarnemers, en vertegenwoordigers van diverse organisaties.

6 Resp. UNEP/GC.14/17, 2 april 1987, en Res. 142/184, 11 december 1987. Zie hierover Bonine 1987, p. 5-9. 7 Zie UNEP Working Group of Experts 1987, p. 6. Overigens is dit streven in overeenstemming met de tweede

doel stelling die in de UNEP-beginselen aan m.e.r. ten grondslag is gelegd, te weten: [t]o promote the implementation of appropriate procedures in all countries consistent with national laws and decision-making processes [...]’. Vijftien jaar nadien werd de bevordering van het wijdverbreide gebruik van m.e.r. door regeringen en internationale organisaties andermaal op de agenda gezet, ditmaal gecombineerd met het agendapunt om het instrument verder te ontwikkelen, zie UNEP 1993, p. 4.

8 Sadler and Cabe 2002. 9 Ibid., p. v. en 1. 10 Abaza et al. 2004.

4| Internationale documenten met noties van m.e.r.

komstige kernelementen voor een succesvolle m.e.r. werd wel een aantal breed toepasbare conclusies en aanbevelingen over drie onderwerpen naar voren gebracht: de procedure van m.e.r., de inhoudelijke aspecten van het MER, en de relatie tussen m.e.r. en het besluit ten behoeve waarvan m.e.r. wordt uitgevoerd.12

Vervolgens bracht de UNECE in 1991 een actualiserend rapport. Dit bood niet alleen een beknopt overzicht van alle m.e.r.-regelingen uit de UNECE-landen, maar ook aanbevelingen ter zake van m.e.r.13 Deze zijn complementair aan het in 1987 verschenen rapport, zowel als aan een tussentijds uitgebracht rapport dat specifiek handelt over de monitoring en evalua-tie van milieugevolgen veroorzaakt door m.e.r.-plichtige projecten.14

Nadien zijn onder auspiciën van de UNECE twee verdragen en een protocol tot stand ge-bracht die m.e.r. betreffen of daartoe relevant zijn. Het gaat om het Verdrag van Espoo, het Verdrag van Aarhus en het Protocol van Kiev. Deze documenten worden hieronder ingeleid.

4.3.1 Het Verdrag van Espoo

In 1991 is het Verdrag inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband (kort-weg: Verdrag van Espoo) opgesteld, en op 10 september 1997 in werking getreden.15 Thans hebben de EG en 44 landen dit verdrag ondertekend en/of geratificeerd.16 Conform het non-discriminatiebeginsel is het doel van dit verdrag onder meer om landen en hun bevolking te informeren over de besluitvorming van activiteiten met mogelijk belangrijke nadelige ge-volgen voor het milieu, en hen in de m.e.r.-procedure te betrekken. Ook dient het verdrag tot harmonisatie van het nationale beleid en de nationale opvattingen ter zake van m.e.r.17

Inmiddels zijn er twee amendementen op het verdrag aangenomen.18

Het verdrag bevat geen uitgewerkte m.e.r.-procedure die zou moeten worden overgenomen door de betreffende partijen, maar kent minimumvereisten waaraan de nationale m.e.r.-regeling van de verdragsstaten in het geval van mogelijk belangrijke nadelige grensover-schrijdende milieugevolgen in ieder geval moet voldoen. De minimumvereisten zijn ge-deeltelijk een concretisering van de door UNEP aangenomen beginselen ter zake van m.e.r., deels zijn ze een aanvulling hierop.19 Daarnaast bevat het verdrag een aantal zelfstandig werkende bepalingen, zoals die betreffende een geschillenregeling.20

Het verdrag vereist dat m.e.r. in ieder geval op projectniveau wordt uitgevoerd. Het verlangt daarnaast dat partijen ernaar streven de grondbeginselen tevens toe te passen op beleids-voornemens, plannen en programma’s.21 Het Protocol van Kiev (zie § 4.3.3) ziet inmiddels specifiek op strategische m.e.r.

12 UNECE 1987, p. 33. 13 UNECE 1991. 14 UNECE 1990. 15 Trb 1991, nr. 104 en 174. 16 Zie <www.unece.org>.

17 Zie UNECE 1996, p. 1. Zie voorts de (Nederlandse) nota van toelichting bij de brief met het verzoek tot stilzwijgende goedkeuring van het Verdrag van Espoo, SG 1992-1993, 22 883 (R1453), nrs. 44 en 1, p. 2.

18 Decision II/14, 2001 en Decision III/7, 2004

19 Zie in dit verband ook SG, 1992-1993, 22 883 (R1453), nrs . 44 en 1, p. 5. 20 Ex art. 15 Verdrag van Espoo.

61 Introductie van enkele internationale organisaties en documenten ter zake van m.e.r.

Vanwege de relatie met het Verdrag van Aarhus (zie § 4.3.2) is onder meer overwogen om het Verdrag van Espoo uit te breiden naar een niet-grensoverschrijdende context.22 Tot op heden zijn er evenwel geen activiteiten in die richting ontplooid.

4.3.2 Het Verdrag van Aarhus

In 1998 is het UNECE Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvor-ming en toegang tot de rechter inzake milieu-aangelegenheden opgesteld.23 Dit zogenaam-de Verdrag van Aarhus is door EG en 45 lanzogenaam-den onzogenaam-dertekend en/of geratificeerd.24 Het is op 30 oktober 2001 in werking getreden. Overeenkomstig de titel omvat het verdrag drie pij-lers.

De eerste pijler behelst het recht van een ieder op toegang tot milieu-informatie waarover de overheid beschikt.25 De tweede pijler verleent het recht op inspraak aan het betrokken publiek. Dit recht strekt zich onder meer uit over besluiten waarbij al dan niet vergunning of goedkeuring wordt verleend voor een activiteit.26 Het gaat daarbij om besluiten over activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben, waartoe bijlage I een lijst met activiteiten bevat.27 Deze is opgesteld aan de hand van de bijlagen bij het Verdrag van Espoo, de Europese m.e.r.-richtlijn en de IPPC-richtlijn.28 Het Verdrag van Aarhus ver-langt geen m.e.r., maar de bepalingen ten aanzien van inspraak kunnen ten uitvoer wor-den gebracht in de nationale m.e.r.-procedure van partijen bij dit verdrag. Bovendien kunnen partijen ervoor kiezen om steeds een m.e.r. te verlangen indien de inspraakbepalingen uit het verdrag van toepassing zijn.29 Tot slot ziet de derde pijler op rechtsbescherming.30

Zoals aangegeven in hoofdstuk 3,31 legt dit verdrag het recht op openbaarheid, participatie en rechtsbescherming vast. Daarmee wordt een uitwerking geboden aan de gelijknamige

beginselen, zoals onderdeel uitmakend van de concepten van rechtsstaat en democratie, en

als opgenomen in onder meer de Verklaring van Rio.32

Vanwege de uitdrukkelijke relatie met m.e.r. is het Verdrag van Aarhus als een van de docu-menten bij de ontwikkeling van de paradigmatische m.e.r. betrokken. Gezien de specifieke invalshoek, past daarbij de kanttekening dat het verdrag daartoe slechts op onderdelen rele-vant is.

22 Zie UNECE 2001a, onder 7.

23 Verdrag van Aarhus, 25 juni 1998, Trb. 1998, 176, en Trb. 2001, nr. 73 (Nederlandse vertaling). 24 Zie <www.unece.org>.

25 Ingevolge art. 4 Verdrag van Aarhus.

26 Ex art. 6 Verdrag van Aarhus. Overigens bevat art. 7 een afzonderlijke inspraakbepaling ten behoeve van de voorbereiding van plannen en programma’s, zoals art. 8 ter zake van de voorbereiding van uitvoerende regelingen en/of algemeen toepasselijke wettelijke bindende regels.

27 Art. 6 lid 1 sub a jo. bijlage I, en art. 6 lid 1 sub b Verdrag van Aarhus. 28 Stec et al. 2000, p. 92.

29 Ibid.

30 Ex art. 9 Verdrag van Aarhus. 31 Supra § 3.4.4.

4| Internationale documenten met noties van m.e.r.

4.3.3 Het Protocol van Kiev

Bij het Verdrag van Espoo is op 21 mei 2003 het ‘Protocol inzake strategische milieubeoor-deling bij het Verdrag inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband’ tot stand gebracht (verder: Protocol van Kiev).33 Anders dan de naamgeving doet vermoeden, is dit protocol niet beperkt tot (strategische m.e.r. over) grensoverschrijdende milieugevolgen. Het protocol biedt een uitwerking van de beginselen 4 (externe integratie) en 10 (openbaar-heid, participatie en rechtsbescherming) van de Verklaring van Rio,34 door een voorafgaande strategische m.e.r. te verlangen voor bepaalde plannen en programma’s.

Het protocol is door 37 staten evenals de EG gesloten. Zeven landen hebben het geratifi-ceerd, zodat het protocol, anders dan het Verdrag van Espoo en het Verdrag van Aarhus, vooralsnog niet in werking is getreden.35