De reikwijdte van m.e.r

Een belangrijke reden om screening op te vatten als instrument ter vaststelling van de reikwijdte van m.e.r., is dat zodoende een overdadige m.e.r. kan worden voorkomen.81 Ge-steld zou kunnen worden dat daarmee recht wordt gedaan aan het zorgvuldigheidsbeginsel omdat de lasten (van het uitvoeren van een m.e.r.) niet zwaarder zijn dan strikt noodzakelijk. Hierboven bleek reeds dat de indeling in categorieën, zoals gehanteerd door de Wereld-bank en in de Equatorbeginselen,82 het mogelijk maakt te differentiëren naar de aan het MER te stellen inhoudseisen en de (procedurele) vereisten van me.r.83 Met een beperkter m.e.r. en MER kan worden volstaan indien er minder grote nadelige milieugevolgen te

81 Zie Abaza et al. 2004, p. 44.

82 Een vergelijkbare indeling is te vinden in het Protocol bij het Antarcticaverdrag, supra hoofdstuk 2, nt. 43. 83 Zo geldt in het beleid van de Wereldbank bijvoorbeeld voor categorie B-projecten (anders dan voor categorie

A-projecten) niet de verplichting om de m.e.r. te laten uitvoeren door niet bij het project betrokken, onafhankelijke m.e.r.-deskundigen, zie World Bank 1999a, onder 4 en 8, sub b.

6| Een paradigmatische m.e.r.: procedureonderdelen

verwachten zijn. Doorgaans zijn deze locatiespecifiek, en kunnen er relatief gemakkelijk mitigerende maatregelen worden getroffen.

Het gevaar bij een gedifferentieerde regeling schuilt in een schending van het verbod op détournement de procedure: het ten onrechte opteren voor de minder zware, en derhalve niet geëigende procedure. Uit de uitvoeringspraktijk bij de Wereldbank blijkt dit probleem zich inderdaad voor te doen:

too many projects with serious impacts on the environment are mistakenly categorized as “B” rather than “A”, so that key elements such as analysis of alternatives and potential envi-ronmental impacts on a wider area than the project site, public consultations, and supervi-sion do not receive adequate attention.84

Een voor de hand liggende oplossing zou gelegen kunnen zijn in het motiveringsbeginsel gecombineerd met de mogelijkheid voor derden om tegen de gekozen kwalificatie op te komen. Echter, de Wereldbank beslist bij uitsluitende bevoegdheid over de classificering van voorgenomen projecten.

Daarnaast kan screening worden gehanteerd om het soort m.e.r. vast te stellen. De OESO beveelt bijvoorbeeld aan om projecten in een vroegtijdig stadium in te delen in het soort m.e.r. dat is vereist. Daarmee wordt beoogd om de kosten van m.e.r. te beperken en de kwali teit te verbeteren.85 Onduidelijk blijft evenwel om welke soorten m.e.r.’s het daarbij zou kunnen gaan. Het document ter zake van strategische m.e.r. verduidelijkt in ieder geval dat ook be-leid, plannen en programma’s m.e.r.-plichtig gehouden zouden moeten worden.86

Ingevolge het Verdrag van Espoo dient m.e.r., als minimumvereiste, te worden uitgevoerd op projectniveau. Voor zover toepasselijk, geldt er een inspanningsverplichting om de begin-selen van m.e.r. ook toe te passen op beleid, plannen en programma’s.87 Het Protocol van Kiev bevat inmiddels een zelfstandige basis voor dergelijke strategische vormen van m.e.r. Explicieter en dwingender is in dit verband de Wereldbank. Zij onderscheidt naast project-m.e.r., twee andere vormen van m.e.r.: de sectoral environmental assessment en de regional

environmental assessment. Beide worden gehanteerd in een vroegtijdig stadium, voordat

be-slissingen over specifieke projecten zijn genomen en met het doel besluiten over deze pro-jecten in milieuvriendelijke zin te beïnvloeden. Een sectoraal MER kan onder meer wor-den opgesteld voor een nationaal, sectorspecifiek programma (bijvoorbeeld met betrek-king tot de aanleg, uitbreiding en verbetering van snelwegen), een reeks van projecten in dezelfde sector (zoals ter zake van mijnbouw of industrie), of een sectorale, stapsgewijs uit te voeren investeringsoperatie (bijvoorbeeld inzake het opwekken van energie).88 Een regio-naal MER strekt zich uit over een gebied met een bepaalde begrenzing, zoals een staats-84 Zie Mercier 2007, p. 304.

85 Zie OECD 1992, p. 12.

86 Zie OECD 2006. Bovendien beveelde de OESO reeds in 1986 aan om ook programma’s met mogelijk significant nadelige gevolgen m.e.r.-plichtig te stellen, zie OECD 1986a, onder I en Appendix ‘Projects and programmes most in need of environmental assessment’.

87 Art. 2 lid 6 Verdrag van Espoo.

103 De belangrijkste procedureonderdelen nader belicht

rechtelijke (staat, provincie, gemeente), ecologische (bijvoorbeeld een stroom- of kustge-bied), sociaal-economische (denk aan een achtergesteld plattelands- of grootschalige in-dustriegebied), of demografische (zoals een verstedelijkt gebied).89

In dergelijke strategische MER’s kunnen keuzes worden gemaakt ter zake van relevante, nadien te ondernemen projecten. Dergelijke keuzes kunnen onder meer zien op de alter-natieven voor een project, locatiealteralter-natieven, inrichtingsalteralter-natieven, en te treffen maat-regelen ter voorkoming, beperking of compensatie van nadelige milieugevolgen. Ook nen standaardnormen zijn opgenomen, al dan niet ter aanvulling of aanscherping van reeds vigerende normen en kwaliteitseisen.90

Niet geheel duidelijk is in hoeverre beide vormen van strategische m.e.r. een individueel m.e.r. kunnen vervangen.91 Wel duidelijk is dat indien er een project-m.e.r.-plicht geldt, het project-MER gebaseerd moet worden op de informatie en keuzes uit het toepasselijke sec-toraal of regionaal MER. Aldus kunnen de werkzaamheden aan, en de omvang van een project-MER in ieder geval worden beperkt.

Naar mijn idee is de hantering van dergelijke strategische vormen van m.e.r. relevant voor de algemene toepassing van m.e.r., temeer indien zij worden gecombineerd met de mogelijk-heid om op projectniveau een lichtere m.e.r. uit te voeren. Daarbij geldt dat een sectoraal m.e.r. zowel door een publiekrechtelijke rechtspersoon als een privaatrechtelijke rechts-persoon of beroepsgroep zou kunnen worden uitgevoerd. Ook een regionaal m.e.r. zou door laatstgenoemde uitgevoerd kunnen worden, zij het met name wanneer deze is gericht op een bedrijven- of industrieterrein.

Indien in het individuele geval een project-MER opgesteld dient te worden, kan deze gebaseerd worden op de informatie en keuzes uit een toepasselijk strategisch MER. Het bestaan van een dergelijk strategisch MER zou aanleiding kunnen geven om voor de onder dit MER vallende projecten geen of een lichtere m.e.r.-procedure te verlangen. In laatstgenoemd ge-val zouden de te onderzoeken en beoordelen aspecten in het gunstigste gege-val be perkt kun-nen blijven tot een onderzoek en beoordeling van de locatiespecifieke omstandigheden en eventueel locatiealternatieven. Bovendien zou de informatie en keuzes uit een sectoraal of regionaal MER ook relevant kunnen zijn voor projecten die niet m.e.r.-plichtig zijn. Zoals in de vorige paragraaf opgemerkt, is het mogelijk dat ten behoeve van een bepaald type m.e.r.-plichtig project reeds veel, zo niet alle, informatie op voorhand beschikbaar is zonder dat deze is opgenomen in een strategisch MER. Zo’n situatie kan zich bijvoorbeeld 89 Zie World Bank 1999c, update nr. 15 (‘Regional Environmental Assessment’), p. 1-2.

90 World Bank 1999a, update nr. 4 (‘Sectoral Environmental Assessment’), p. 1-2 en 4-6, en World Bank 1999c, update nr. 15 (‘Regional Environmental Assessment’), p. 2, en 7-10. Zie over deze onderwerpen nader: § 6.3.2.

91 Het Environmental Assessment Sourcebook poneert dat zulks mogelijk is, zie World Bank 1999c, onder 39 en 43 (onder laatstgenoemd onderdeel wordt ten aanzien van sectorale MER’s gesteld dat deze een project-MER kunnen vervangen ‘by producing guidelines and criteria for the design and implementation of projects in the sector. More often, they will result in the identification of the major environmental issues in the sector and development of a data base, enabling project-specific Eas to proceed more expeditiously’, terwijl blijkens update nr. 15 de door de Wereldbank gehanteerde indeling in categorieën onverkort van toepassing blijft voor voorgenomen projecten die onder de werkingssfeer van een eerder opgesteld strategische MER vallen (hoewel de zin vervolgt met de verzachting dat een regionaal MER ‘can limit the need and scope of project specific Eas downstream’), World Bank 1999c,

| Een paradigmatische m.e.r.: procedureonderdelen