materiële doelstelling (§ 5.3)

M.e.r. kent een materiële doelstelling. Dit betekent dat dit instrument een zelfstandig milieu­ beschermende functie heeft, die met name tot uitdrukking moet komen in de uiteindelijke besluitvorming.2

3 screening (§ 6.2)

Niet voor alle projecten met mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu behoeft een m.e.r. te wor­ den uitgevoerd. Onder de term screening wordt de afbakening van de werkingssfeer van m.e.r. begrepen. Alleen projecten met mogelijk significant/belangrijk nadelige milieugevolgen kunnen zodoende onder een me.r.­regime worden gebracht. Daarnaast kan de term screening zien op de vaststelling van de reikwijdte van m.e.r. Daaronder vallen de omvang en het soort uit te voeren m.e.r. Ook hiertoe zijn de mogelijk significant nadelige milieugevolgen bepalend. De belangrijkste conclusies inzake screening luiden als volgt.

3a Screening: het begrip ‘milieu’ (§ 6.2.1)

Aangezien de traditionele opvatting over het begrip milieu door m.e.r. wordt verruimd, moet ook een m.e.r. worden uitgevoerd indien er uitsluitend mogelijk significant nadelige gevolgen zijn voor één of meer van de toegevoegde aspecten (landschap, cultureel erfgoed, gezondheid, veiligheid). Datzelfde geldt overigens ook voor het aspect biodiversiteit. Anderzijds kunnen so­ ciale of sociaal­economische omstandigheden geen zelfstandig criterium in de screening zijn. Voor zowel de traditionele als de toegevoegde aspecten van het milieubegrip geldt dat er een

7| Een paradigmatische m.e.r. ontwikkeld

m.e.r.­plicht dient te bestaan bij mogelijk significant nadelige gevolgen. Nu de term ‘mogelijk’ mede betrekking heeft op de situatie dat er onzekerheid, ambiguïteit, of onbekendheid ten aanzien van de significantie van de milieugevolgen is, wordt aldus met m.e.r. uitdrukking gegeven aan het voorzorgsbeginsel.

3b Screening: werkingssfeer m.e.r. (§ 6.2.2 en § 6.2.4)

Ter vaststelling van de werkingssfeer van m.e.r. worden verschillende methoden gehanteerd. De rechtszekerheid is gediend met imperatieve positieve lijsten. Toch kan daarbij niet steeds aan een individuele beoordeling worden ontkomen. Dat geldt met name in de volgende situaties: Imperatieve positieve lijsten zonder drempelwaarden en criteria

• Omdat in een dergelijke situatie projecten van verschillende omvang (en ernst) van milieu­ gevolgen onder de m.e.r.­plicht vallen, kan een individuele beoordeling noodzakelijk zijn om te voorkomen dat projecten (inclusief de uitbreidingen of wijzigingen daarvan) die geen mogelijk significant nadelige milieugevolgen veroorzaken ten onrechte

m.e.r.­plichtig worden gehouden.

Imperatieve positieve lijsten gecombineerd met drempelwaarden en criteria

• Aangezien drempelwaarden en criteria slechts een inschatting van de mogelijk significant nadelige milieugevolgen betreffen, kunnen onder omstandigheden projecten die de drem­ pelwaarden en criteria niet halen wel mogelijk significant nadelige milieugevolgen ver­ oorzaken. Drempelwaarden en criteria van een indicatieve aard komen hieraan tegemoet. • Bovengenoemd punt geldt temeer wat betreft biodiversiteit (waaronder natuur waarden)

en cultuurhistorische waarden. Omdat elk project, hoe klein ook, hiervoor mogelijk signifi­ cant nadelige gevolgen kan veroorzaken, is het voor deze aspecten niet (goed) moge lijk op voorhand drempelwaarden en criteria te formuleren.

• Bovengenoemd punt is eveneens van toepassing met betrekking tot mogelijk te veroorza­ ken cumulatieve gevolgen omdat het nagenoeg ondoenlijk is om a priori een inschatting te geven van de vraag of een voorgenomen project, vanwege de mogelijk cumulatieve gevol­ gen met andere projecten in een bepaald gebied, mogelijk significant nadelige milieuge­ volgen veroorzaakt.

• Waarbij geldt: cumulatie heeft zowel betrekking op meerdere projecten van hetzelfde pro­ jecttype in een bepaald gebied, als op meerdere projecten in een bepaald gebied die niet tot hetzelfde projecttype behoren, maar waarvan (een of meer) milieugevolgen van de­ zelfde aard zijn, zoals de uitstoot van emissies of het ruimtebeslag.

• Een beoordeling zal eveneens noodzakelijk zijn ter vaststelling of in het individuele geval sprake is van een (m.e.r.­plichtig) ‘project’. Meerdere tegelijkertijd of stapsgewijs onderno­ men projecten kunnen door samenhang of binding tezamen een m.e.r.­plichtig project vormen. Dat geldt niet alleen voor projecten van dezelfde aard, maar ook voor projecten van verschillende aard, bijvoorbeeld op bedrijventerreinen waar zich chemische industrie bevindt.

163 Overzicht van de belangrijkste bevindingen van hoofdstuk 2-6

Bij relevantie van een of meer van deze factoren is een individuele beoordeling noodzakelijk. Dat kan eerst anders zijn indien een methode van screening wordt gehanteerd waarbij per project al deze, en alle andere mogelijk relevante, aspecten worden verdisconteerd. Ortega­ Rubio e.a. stellen daartoe een zeer uitgewerkte screeningmethode voor waarbij aan de hand van diverse criteria met bijbehorende drempelwaarden punten worden gegeven op basis waar­ van de m.e.r.­plicht voor voorgenomen projecten kan worden beoordeeld. Het nadeel is echter dat het ontwerpen van een dergelijke methode zeer arbeidsintensief. Derhalve is zij bij uitstek, en bij uitsluiting, geschikt voor veelvuldig of geregeld terugkerende projecten.

Positieve lijsten, al dan niet gecombineerd met drempelwaarden en criteria

• Een eenduidige definitie van projecten opgenomen op lijsten is niet steeds realiseerbaar waardoor verschil van interpretatie mogelijk is. De mogelijke significantie van de milieu­ gevolgen zal in dat geval bepalend dienen te zijn voor de vraag of er een m.e.r.­plicht moet gelden.

• Niet steeds zijn op voorhand alle projecten te overzien waarvan in de toekomst, maar ook nu al, wordt verondersteld dat zij mogelijk significant nadelige milieugevolgen veroorzaken. Indien imperatieve lijsten worden gehanteerd, kan de mogelijkheid van een m.e.r.­plicht op ad hoc­basis bewerkstelligen dat dergelijke projecten, toch aan een m.e.r. moeten wor­ den onderworpen.

• In verband met het vorige punt: ofwel kan de initiatiefnemer zich ten tijde van de screening op de hoogte stellen van de visies van mogelijk benadeelden en bericht hij het bevoegd gezag hierover, dan wel kan het bevoegd gezag per geval besluiten om aan mogelijk be­ langhebbenden een mogelijkheid te bieden hun visies naar voren te brengen.

Geen positieve lijsten

Een beoordeling is voorts vereist voor projecten die niet zijn opgenomen op positieve lijsten. Dergelijke projecten kunnen m.e.r.­plichtig worden gehouden door middel van een beoordeling per geval en/of door ze op voorhand te specificeren. Voor zover deze projecten zijn opgenomen op een lijst van m.e.r.­(beoordelings)plichtige projecten (zoals bijvoorbeeld mogelijk ingevolge het Protocol van Kiev), is al hetgeen is opgemerkt onder voornoemde negen gedachtestreepjes mutatis mutandis van toepassing.

Alternatieve aangrijpingspunten voor m.e.r.

Anders dan aan projecten, kunnen imperatieve positieve lijsten ook zijn gerelateerd aan catego­ rieën van gebieden of hulpbronnen van bijzonder belang (zoals bijvoorbeeld natuurgebieden, water en kustgebieden), of van milieuproblemen van bijzonder belang (zoals bodemerosie, ontbossing, een stijgende waterspiegel in rivieren, en droogte), dan wel aan gebieden met be­

7| Een paradigmatische m.e.r. ontwikkeld

langrijke ecosystem services.3 Dergelijke services bieden een vervanging van het concept van gevoelige gebieden, waardoor ook niet­beschermde biodiversiteit en andere ecosystem services een betekenis voor m.e.r. krijgen. Het rigide uitgangspunt dat ieder project voor deze drie catego­ rieën steeds significant nadelige gevolgen veroorzaakt, kan door een individuele beoordeling worden verzacht opdat uitsluitend projecten die, al dan niet vanwege cumulatie, daadwerkelijk mogelijk significant nadelige gevolgen hiervoor veroorzaken, m.e.r.­plichtig worden gehouden. Biodiversiteit en plannen en programma’s

Specifiek voor plannen en programma’s kan voorts worden gesteld dat er ook een m.e.r.­plicht zou moeten gelden indien het plan voorziet in belangrijke ecosystem services welke mogelijk significant nadelig worden beïnvloed door in het plan voorziene direct drivers of change en/of indirect drivers of change met betrekking tot biodiversiteit.

3c Screening: reikwijdte m.e.r. (§ 6.2.3)

Onder de reikwijdte van m.e.r. wordt zowel de omvang, als het soort van de uit te voeren m.e.r. begrepen. In onderlinge samenhang bezien, bieden zij de mogelijkheid om m.e.r. op projectniveau te verlichten. Dat is het geval indien een dergelijke m.e.r. wordt voorafgegaan door een regionaal of een (voor geregeld terugkerende projecten uitgevoerd) sectoraal m.e.r. Beide vormen van m.e.r. kunnen zowel van overheidswege als door een beroepsgroep worden uitgevoerd, zij het dat in het geval van een regionaal m.e.r. daarvoor met name bedrijven­ of industrieterreinen in aan­ merking komen.

In een dergelijk strategisch MER kan een beoordeling van, en keuzes over, de onder dit MER vallen de individuele projecten worden gegeven/gemaakt, zoals inzake alternatieven voor een project, locatiealternatieven, inrichtingsalternatieven, en te treffen maatregelen en standaard­ normen (waaronder milieukwaliteitseisen), al dan niet ter aanvulling of aanscherping van be­ staaande normen. Het bestaan van een strategisch MER kan aanleiding geven om voor de er onder vallende projecten een lichtere m.e.r.­procedure te verlangen. Alsdan zouden in een pro­ ject­MER de te onderzoeken en beoordelen aspecten in het gunstigste geval beperkt kunnen blijven tot een onderzoek naar, en beoordeling van, de locatiespecifieke omstandigheden en eventueel de locatiealternatieven.

Ook zonder een dergelijk strategisch MER kan de situatie zich voordoen dat op voorhand reeds alle relevante informatie voor een m.e.r.­plichtige project beschikbaar is. Dat is met name het geval indien standaardnormen het project (nagenoeg) volledig reguleren. Een project­MER zou zich dan vooral kunnen richten op de locatiespecifieke omstandigheden, de beoordeling van locatie­ alternatieven, en op technieken en maatregelen waarmee ruimer onder de geldende milieu­ kwaliteitseisen kan worden gebleven. Ten behoeve van dit laatste aspect zou overigens ook een

3 Dit begrip wordt geoperationaliseerd in COP­Decision VIII/28 bij het Biodiversiteitsverdrag, waarbij in appendix 2 ter illustratie onder meer de volgende ecosystem services worden genoemd: ‘biodiversity­related regulating services’ (te weten: ‘maintenance of genetic, species and ecosystem composition, mantainance of ecosystem structure, maintenance of key ecosystem processes for creating or maintaining biodiversity’), ‘land­based regulating services’ (zoals ‘biological control mechanisms, soil water storage capacity en coastal protection against floods’) en de ‘cultural services providing a source of artistic, aesthtic, spiritual, religous, recreational or scientific enrichment, or nonmaterial benefits.’

165 Overzicht van de belangrijkste bevindingen van hoofdstuk 2-6

strategische m.e.r. kunnen worden uitgevoerd waarbij deze eisen worden beoordeeld en zo mogelijk aangescherpt.

In het kader van de mogelijkheden om op projectniveau m.e.r. te verlichten is voorts relevant de door Ortega­Rubio e.a. voorgestelde screeningmethode, waarbij tot in detail alle relevante aspecten in de screening worden verdisconteerd. In dit voorstel kan de screening verschillende uitkomsten hebben: dat een volledig m.e.r. moet worden uitgevoerd, een beperkt m.e.r. of geen m.e.r. Zoals aangegeven, is deze methode mijns inziens echter bij uitstek, en bij uitsluiting ge­ schikt voor veelvuldig of geregeld terugkerende projecten.