Het begrip ‘milieu’

Aangezien m.e.r. wordt uitgevoerd ten behoeve van projecten met belangrijke nadelige ge -volgen voor het milieu, neemt het begrip ‘milieu’ een centrale plaats binnen dit instrument in. Het is dan ook opvallend dat dit begrip in de in het vorige hoofdstuk onderscheiden docu-menten niet rechtstreeks wordt gedefinieerd.1 Doorgaans wordt het omschreven als onder-deel van het begrip ‘milieueffect’,2 of, in het geval van het Verdrag van Aarhus, als onderdeel van het begrip ‘milieu-informatie’.3 Naast enige onderlinge variatie, blijkt er een tamelijk grote deelverzameling te bestaan van aspecten die onder het begrip ‘milieu’ worden begre-pen. Dit zijn bodem, water, lucht, flora en fauna, klimaat of atmosfeer, landschap, het

‘cul-1 Met uitzondering van het EA Sourcebook van de Wereldbank, waarin naast de – brede, maar globale – definitie van het begrip ‘milieu’ ook de relatie met m.e.r. wordt weergegeven: ‘the natural and social conditions surrounding all...mankind, and including future generations [...]. The EA OD reflects this scope in setting procedure for evaluating impacts on health, cultural property, and indigenous peoples as well as on the natural environment. Sociocultural effects of projects, such as new land settlement, involuntary resettlement and induced development are also to be included in the environmental review.’, zie Worldbank 1999c, hoofdstuk 1, onder 7.

2 Zie World Bank 1999a, onder 3 en Annex A; OECD 1992, p. 8; Equator-beginsel 2 jo Exhibit II; art. 1 sub vii Verdrag van Espoo, en art. 2 sub 7 Protocol van Kiev. De UNEP-beginselen geven noch een omschrijving van het begrip milieu, noch van het begrip milieugevolgen. In de UNEP EIA Training Resource Manual, wordt wel een omschrijving van het begrip milieu geboden, welke ruimer is dan uit de overige documenten kan worden afgeleid, zie Sadler and Cabe 2002, p. 291. De OECD/DAC strategische m.e.r.-richtlijn bevat evenmin een omschrijving van het begrip milieu of het begrip milieugevolgen; wel worden ter illustratie genoemd: gevolgen voor flora, fauna, landschap en stedelijke omgeving, zie OECD 2006 p. 46, bovendien benoemen enkele ‘Guidance Notes and Checklists’ nog andere gevolgen, zoals die betreffende klimaatverandering, zie OECD 2006, p. 87-88, 91, en 107.

71 Het begrip ‘milieu’ en de materiële doelstelling van m.e.r.

tureel erfgoed’,4 de gezondheid van de mens,5 en de interactie tussen deze aspecten.6 In de meer recente documenten is ‘biodiversiteit’, al dan niet ter vervanging van de aspecten flora en fauna, opgenomen.7 COP-Decision VI/7 bij het Biodiversiteitsverdrag verheldert wat daaronder moet worden begrepen:8 het concept van biologische diversiteit, als opgenomen in dit verdrag, dient volledig geïncorporeerd te worden in het begrip milieu uit nationale wetgeving en - procedures opdat ‘plants, animals and micro-organisms are considered at the genetic, species/community and ecosystem/habitat levels, and also in terms of ecosys-tem structure and function.’9

Het begrip milieu zoals ik dat in dit onderzoek hanteer, is gebaseerd op deze deelverzame-ling. Toegevoegd is ‘(menselijke) veiligheid’ omdat dit element weliswaar niet steeds, maar wel in het merendeel van de documenten terugkeert.10

Aan de deelverzameling kan eveneens het aspect ‘sociale - en/of sociaal-economische om-standigheden’ worden toegevoegd. Alle documenten van internationale organisaties

be-4 De term ‘cultureel erfgoed’ wordt hier geïntroduceerd als overkoepelend term voor: ‘cultural property/ies’ (World Bank 1999a, onder 3, en World Bank 1999c, hoofdstuk 1, onder 7); ‘buildings classified as protected [...], archeological sites, monuments’ (OECD 1992, p. 8); ‘cultural property and heritage’ (Equator-beginsel 2 jo. Exhibit II onder e); ‘historische monumenten of andere fysieke structuren, [...] gevolgen voor het cultureel erfgoed [...] voortvloeiend uit veranderingen in [eerder genoemde; kj] aspecten’ (art. 1 sub vii Verdrag van Espoo); ‘materiële goederen en cultureel erfgoed’ (art. 2 sub 7 Protocol van Kiev), en ‘cultureel waardevolle gebieden en bouwwerken, voor zover deze worden of kunnen worden aangetast door de toestand van de elementen van het milieu of, via deze elementen, door de factoren, activiteiten of maatregelen bedoeld in onderdeel b’ (art. 2 lid 3 sub c Verdrag van Aarhus). Voor de volledig heid zij aangetekend dat het geïntroduceerde begrip ziet op (cultuurhistorische) elementen in het landschap (boven- en ondergronds), en niet op bijvoorbeeld muziek, literatuur, en beeldende (volks)kunst. 5 Zie ook: Declaration van de Third Ministerial Conference on Environment and Health, London 16-18 juni 1999,

onder 7 (‘We will carry out environmental impact assessments fully covering impacts on human health and safety. We invite countries to introduce and/or carry out strategic assessments of the environment and health impacts of proposed policies, plans and programmes and general rules. We invite international financial institutions also to apply these procedures.’), en onder 45 (‘We will develop, so far as needed, our capacities to carry out economic analysis, in order to place this tool at the service of efforts to meet our commitments, and in particular to strengthen our national systems of strategic environmental impact assessments so as to include health concerns, and to ensure the integration of environment and health considerations into policies [...]. We will promote the full internalization of environment and health costs, and the preparation of strategies for achieving this.’).

6 Opgemerkt zij dat het milieubegrip uit de Equator-beginselen niet helemaal opgaat in de genoemde deelverzameling: door geen verwijzing op te nemen naar de diverse milieumedia, het klimaat, en het landschap blijft het hier ten dele buiten.

7 Zie World Bank 1999a, onder 3, noot 4; OECD 2006, p. 26 en 82; Equator-beginsel 2 jo. Exhibit II onder f; art. 2 sub 7 Protocol van Kiev, en art 2 sub 3, onder a Verdrag van Aarhus. Zie ook: Sadler and Cabe 2002, p. 291, en World Bank 1999c, hoofdstuk 2 ‘Global and Cross Sectoral Issues in Environmental Assessment’, en update nr. 7 (‘Coastal Zone Management and Environmental Assessment’), update nr. 10 (‘International Agreements on Environment and Natural Resources’), update nr. 20 (‘Biodiversity and Environmental Assessment’) en update nr. 28 (‘Wetlands and Environmental Assessment’).

8 In art. 2 Biodiversiteitsverdrag wordt ‘biodiversiteit’ omschreven als: ‘de variabiliteit onder levende organismen van allerlei herkomst, met inbegrip van, onder andere, terrestrische, mariene en andere aquatische ecosystemen en de ecologische complexen waarvan zij deel uitmaken; dit omvat mede de diversiteit binnen soorten, tussen soorten en van ecosystemen.’

9 COP-Decision VI/7, onder 1, sub 3, supra hoofdstuk 4, nt. 63. Zie eveneens Slootweg et al. 2006, p. 113. In COP8 Reso-lution VIII.9 bij het Verdrag van Ramsar (waarbij COP-Decision VI/7 bij het Biodiversiteitsverdrag van overeen-komstige toepassing is verklaard) wordt hieraan een verruiminggegeven, supra hoofdstuk 4, nt. 64.

10 Zie World Bank 1999a, onder 3; Equator-beginsel 2 jo. Exhibit II onder f en k; art. 1 sub vii Verdrag van Espoo, en art. 2, sub 3 onder c Verdrag van Aarhus. Zie eveneens Sadler and Cabe 2002, p. 291.

5| Een paradigmatische m.e.r.: twee grondslagen

noemen dit aspect, met uitzondering van de UNEP-beginselen,11 en het Protocol van Kiev.12

Dat juist in het protocol dit aspect ontbreekt is opmerkelijk aangezien m.e.r. op strategisch niveau doorgaans zal worden uitgevoerd door publiekrechtelijke initiatiefnemers die meer bij machte zullen zijn de gevolgen voor dergelijke omstandigheden in hun besluitvorming te verdisconteren.

Het onderhavige aspect krijgt in de documenten van organisaties waarbij financiering van projecten (in ontwikkelingslanden) centraal staat een aanmerkelijk gedetailleerdere aan-dacht dan in de UNECE-verdragen.13 Zo wordt het element van (onvrijwillige) herhuisves-ting steeds expliciet genoemd. Dat zelfde geldt voor de gevolgen voor inheemse volken. Laatstgenoemd aspect komt in de UNECE-verdragen niet voor. Daarmee is niet gezegd dat dit aspect uitsluitend gerelateerd is aan ontwikkelingslanden, zoals bijvoorbeeld de Cana-dese en Australische m.e.r.-regelingen laten zien.

Er zijn verschillende redenen voor het incorporeren van sociale - en/of sociaal-economische omstandigheden in het milieubegrip. Genoemd kan worden dat zodoende een onderkenning kan worden geboden dat mensen en gemeenschappen een integraal onderdeel uitmaken van hun omgeving.14 Bovendien kunnen milieugevolgen leiden tot wijzigingen in sociaal-economische omstandigheden, die op hun beurt weer kunnen resulteren in signi ficante milieugevolgen. 15 Voorts kan zodoende de veronderstelling worden geïncorporeerd dat milieu-gevolgen onevenredig zwaar drukken op zwakkere groepen in de samenleving, als ver-woord in het concept environmental justice.16

De onderlinge afhankelijkheid tussen sociaal-economische omstandigheden en andere ten van het begrip milieu wordt bevestigd in het Verdrag van Espoo. Daarin worden niet zozeer de sociaal-economische omstandigheden an sich genoemd, maar de ‘gevolgen voor de sociaal-economische omstandigheden voortvloeiend uit veranderingen in [eerder ge-noemde, onder het milieubegrip vallende] aspecten’.17 Een vergelijkbare constructie wordt gehanteerd in COP-Decision V/18 bij het Biodiversiteitsverdrag. Daarin wordt aanbevolen ‘to address loss of biological diversity and the interrelated socio-economic, cultural and human-health aspects relevant to biological diversity when carrying out environmental

11 Dit vloeit (ook) voort uit het ontbreken van een omschrijving van de begrippen ‘milieu’ en/of ‘milieugevolgen’ in de UNEP-beginselen. Zie bijvoorbeeld UNEP EIA Training Resource Manual waarin het begrip milieu mede wordt beschouwd vanuit sociale/sociaal-economische omstandigheden (‘livelihood, lifestyle and well being of affected communities’), zie Sadler and Cabe 2002, p. 291. Daaronder blijken te worden begrepen: demografische, culturele,

community, en sociaal-psychologische gevolgen, ibid., p. 270-271. In deze manual wordt bovendien in een afzonderlijke

topic aandacht besteed aan social impact assessment als integraal onderdeel van m.e.r., zie Topic 13, ibid., p. 460-490. Zie voorts Abaza et al. 2004, p. 52.

12 Het Verdrag van Aarhus hanteert in art. 2 sub 3 onder c een afwijkende terminologie (‘menselijke omstandigheden’). 13 En zie m.n. ook COP-Decision VII/16F, Annex, 2004, supra hoofdstuk 4, nt. 63.

14 Dit geldt temeer voor ontwikkelingslanden waar het merendeel van de mensen direct afhankelijk is van natuurlijke hulpbronnen, en juist zij te lijden hebben van een vermindering van, of schade aan, deze bronnen, zie Sadler and Cabe 2002, p. 463, OECD 2006, p. 8, en Slootweg et al. 2006, p. 20.

15 Zie, ook voor andere redenen, Abaza et al. 2004, p. 138-145, en Slootweg et al. 2006, p. 24.

16 De definitieomschrijving van dit concept, als opgenomen op de website van de Amerikaanse Environmental Protection Agency, luidt: ‘the fair treatment and meaningful involvement of all people regardless of race, colour, national origin, or income with respect to the development, implementation, and enforcement of environmental laws, regulations, and policies.’, zie <www.epa.gov>.

73 Het begrip ‘milieu’ en de materiële doelstelling van m.e.r.

impact assessments.’18 Ingevolge deze aanbeveling behoeft niet zozeer aan de sociaal-eco-nomische (en culturele en gezondheids-)aspecten an sich aandacht te worden geschonken, maar slechts voor zover zij relevant zijn in verband met biodiversiteit. Ook in het Klimaat-verdrag wordt een relatie gelegd tussen ‘projecten of maatregelen ter inperking van of aan-passing aan klimaatverandering’ en de nadelige gevolgen daarvan voor onder meer de eco-nomie. Dergelijke nadelige gevolgen dienen tot een minimum te worden beperkt.19

Uit bovenstaande blijkt reeds dat sociale- en/of sociaal-economische omstandigheden een andere positie (kunnen) innemen dan de overige aspecten van het milieubegrip. Zulks wordt bevestigd in hoofdstuk § 6.2, dat handelt over screening. Deze bijzondere positie is de reden dat de deze omstandigheden in dit onderzoek niet onverkort als onderdeel van het milieu-begrip zijn opgenomen.

Hoewel het milieubegrip dat in de betrokken documenten ten behoeve van m.e.r. wordt gehanteerd zeer ruim is, valt daaronder niet mede het aspect ‘grondstoffen’. Dit impliceert dat het MER zich noch behoeft uit te strekken over de gevolgen van de winning van de benodigde grondstoffen noch dat alternatieve grondstoffen behoeven te worden onderzocht. De milieu-gevolgen die verband houden met bijvoorbeeld de winning van (palm)olie blijven derhal-ve buiten het bestek van een MER, ondanks dat (ook) daarbij zeer wel sprake kan zijn van significant nadelige milieugevolgen. Ik laat dit onderwerp dan ook verder rusten, en merk slechts op dat vanwege de significantie van mogelijke milieugevolgen, alsook de

intragenera-tional equity-component van duurzame ontwikkeling, er reden is het aspect ‘grondstoffen’

in de gehan teerde milieubegrippen op te nemen.

5.2.1 Afronding: het begrip ‘milieu’

Met m.e.r. wordt de traditionele opvatting over het begrip milieu verruimd. De aspecten die onder dit begrip vallen, zijn: flora, fauna, biodiversiteit, bodem, water, lucht, klimaat of atmosfeer, landschap, cultureel erfgoed, gezondheid van de mens, veiligheid, en de interactie tussen deze aspecten. Aan deze deelverzameling kunnen eveneens sociale of sociaal-eco-nomische omstandigheden worden toegevoegd, al nemen deze binnen m.e.r. een bijzon-dere positie in.