Overlast op straat

De regionale televisiezender van Zandstad maakt, naast de dagelijkse nieuwsuitzen-ding, vijf dagen in de week een ‘multicultureel programma’ waarin actuele gebeurtenissen worden belicht vanuit het perspectief van allochtone stadsbewoners. De uitzendingen duren tien tot vijftien minuten en hebben als doel te laten zien wat er zoal leeft onder verschillende allochtone bevolkingsgroepen in de stad. In oktober 2001 wordt een

jon-Book Van Gestel_2.indb 184

gen met een Turks etnische achtergrond bij het programma aangenomen als stagiair. De jongen, Yilmaz genaamd, heeft nog weinig journalistieke ervaring maar spreekt de Turkse taal en heeft een breed netwerk binnen de allochtone gemeenschap van Zand-stad. Hoewel hij zelf nooit in het T-kwartier heeft gewoond (een wijk waar relatief veel Turken en Marokkanen wonen), is hij naar eigen zeggen ‘wel een beetje opgegroeid’ in die buurt, vanwege de vele vrienden die hij daar vroeger had. Hij kwam er vaak en kent er nog steeds veel mensen.

Als de stagiair in oktober 2001 bij het televisieprogramma begint, is het hem al opgevallen dat er zo gigantisch veel ‘nieuwkomers’ op het V-plein rondhangen, vooral in het week-end.9 Daarnaast hoort hij van kennissen uit het T-kwartier verhalen over Bulgaren die op straat rondhangen en hoort hij over een handtekeningenactie die Turkse vrouwen uit de buurt hebben opgezet. ‘Als je de Turkse gemeenschap kent, en je spreekt de taal, dan hoor je sneller dat er wat gaande is’, aldus de stagiair.

Naar aanleiding van de geluiden uit de wijk besluit hij voor zijn allereerste item de straat op te gaan om een reportage te maken over de onrust onder bewoners. Via een Turkse vrouw komt hij onder andere in contact met een van de vrouwen die de hand-tekeningactie is gestart. Hij komt er dan achter dat de vrouwen de week ervoor ook al een brief naar de burgemeester hebben gestuurd, waarin ze verslag doen van de last die ze ondervinden van de Bulgaren in en rondom het V-plein. De brief geeft een opsom-ming van de problemen die de bewoners ervaren. Vooral de aanwezigheid op straat en op het plein van de grote hoeveelheid mannen die luidruchtig zijn, ruimte innemen en vrouwen en meisjes intimideren, wordt als vervelend en onveilig ervaren. De brief van de Turkse vrouwen is in de laatste week van september geschreven en valt diezelfde week bij het stadhuis in de brievenbus. Het is de tweede brief die de burgemeester ont-vangt over overlast van Bulgaren want, zoals in de vorige paragraaf al ter sprake kwam, is tijdens de commissievergadering van 28 september door een raadslid ook een bewo-nersbrief aan de burgemeester overhandigd.

De bewoners hebben tot dusver geen pogingen ondernomen om media-aandacht te krijgen voor hun klachten en ongenoegens, volgens de stagiair omdat ze ‘bang zijn voor de camera te verschijnen vanwege de mannen op het pleintje’.10 Beide brieven zijn ook niet met een persoonsnaam ondertekend (‘namen en adressen zijn bij de redactie bekend’, zo staat er onder).

De stagiair gaat met een cameraman de wijk in om het verhaal van de buurtbewo-ners op te nemen. De Turkse vrouwen hebben echter nog steeds geen trek om voor de camera te verschijnen. Enkele ‘autochtone’ buurtbewoonsters blijken wel bereid voor de

9 Yilmaz vertelt achteraf dat hij juist door zijn Turkse achtergrond tamelijk snel door heeft gehad dat het ging om een nieuwe groep migranten: ‘De gemiddelde Nederlander ziet niet dat zo’n groep bestaat uit nieuwkomers, ze zien de mannen aan voor Turken of Marokkanen. Maar als je Turks of Marokkaans bent, zie je het verschil duidelijk.’

10 Het is niet gelukt om (een van de) bewoners te spreken die de brieven hebben opgesteld. Ze wilden geen medewerking verlenen aan dit onderzoek en lijken huiverig voor welke publiciteit en aandacht dan ook.

Book Van Gestel_2.indb 185

camera hun klachten en ongenoegens te spuien. Later op de dag benadert de stagiair de burgemeester voor een reactie, via een woordvoerder maakt hij een afspraak voor een interview. De reportage die hij vervolgens voor het multiculturele programma maakt, wordt – vanwege de nieuwswaarde van de bewonersbrief aan de burgemeester – uiteinde-lijk doorgeschoven naar de nieuwsuitzending. Als op 14 oktober 2001 de nieuwslezer het issue aankondigt, vormt de brief van de wijkbewoners de primaire nieuwswaarde:

‘Buurtbewoners van het V-plein in Zandstad hebben een brief gestuurd naar de Burge-meester. Zij zeggen last te hebben van gastarbeiders die het park gebruiken als ont-moetingsplaats. Buurtbewoners voelen zich geïntimideerd en zeggen dat zij zelfs lastig worden gevallen.’

De reportage die volgt, begint met beelden van het V-plein bij daglicht. We zien een rus-tiek plein met wat bankjes, bomen en een klein voetbalveld. Er slenteren mannen over het plein, een aantal anderen zitten op een bank. De commentaarstem vertelt dat het straatbeeld van het V-plein bepaald wordt door Turkse Bulgaren die in hun vrije tijd het pleintje gebruiken als ontmoetingsplek. ‘Buurtbewoners voelen zich hierdoor erg onveilig’, aldus de commentaarstem. Een vrouw komt op straat in beeld en zegt:

‘Ik moet vaak hierlangs om bij vrienden te zijn en voor mijn werk en zo, en dan moet ik door het park heenlopen. Maar dat gaat gewoon niet, door die mannen heenlopen, ik voel me dan gewoon geïntimideerd. Ze gaan niet opzij en kijken naar je, dus dan moet ik hele-maal omlopen.’

Daarna komt een andere vrouw in beeld die roept: ‘er moet gewoon wat gedaan worden. Dat hangwerk moet gewoon weg’. De verslaggever vraagt haar: ‘Maar het is toch een plein, en Nederland is een vrij land…’ De vrouw interrumpeert hem en zegt:

‘Ja, het is een park, maar voor kinderen. Er horen daar kindertjes te spelen maar niet met die mannen op die banken. Daar gaat geen vrouw tussen zitten met kindjes.’

De voice-over vertelt over de brief die door de Turkse vrouwen naar de Burgemeester is gestuurd. ‘De vrouwen durven zelf niet voor de camera te reageren omdat zij zich bedreigd voelen’, aldus de commentaarstem. Vervolgens komt de burgemeester op het stadhuis in beeld. Hij zegt:

‘Ik heb vorige week een uitvoerige brief ontvangen met het verzoek daar aandacht aan te besteden. Ik heb dat ook in de commissie van de raad toegezegd en wat dat aangaat weet ik van de feiten en de omstandigheden zoals men die heeft gemeld. Het is natuurlijk niet helemaal onverwacht maar ik heb de indruk dat de zaak erger wordt.’

Book Van Gestel_2.indb 186

De stagiair vertelt daarna dat de aanpak van illegaliteit in de eerste plaats een zaak is van Justitie en ook de burgemeester wijst later in de reportage op de verantwoordelijkheid van het Rijk. Hij zegt tot slot wel toe dat de gemeente gaat kijken welke vormen van over-last ook door de gemeente zelf aangepakt kunnen worden.

Een dag na uitzending van dit nieuwsitem stelt een medewerker van de bestuursdienst een conceptbrief op waarin namens het college van bestuur gereageerd wordt op de brieven van bewoners. In de brief wordt benadrukt dat de aanpak van de illegalenproblematiek primair onder de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid valt en dat de mogelijk heden van de gemeente ‘uiterst beperkt zijn’. Het gemeentebestuur belooft niettemin ‘te doen wat binnen haar mogelijkheden ligt’ en spoort de bewoners tot slot in de brief aan om bij problemen of overlast in ieder geval contact op te nemen met de wijkagent of de stads-deelcoördinator. Deze conceptbrief dateert van 15 oktober 2001, een dag na de nieuws-uitzending over de bewonersbrieven en de overlast op het V-plein. De ambtenaar die de brief heeft opgesteld, kan zich achteraf niet herinneren dat het nieuwsitem hem heeft aangezet tot het schrijven van de brief, op welke manier dan ook. Volgens hem is het toeval dat het nieuwsitem de dag ervoor is uitgezonden want, zo zegt hij later zelf, hij laat zich bij de beantwoording van brieven nooit beïnvloeden door mediaberichten.

Op 23 oktober gaat het college van Burgemeester en Wethouders akkoord met de conceptbrief en een week later, op 30 oktober 2001, wordt de brief verstuurd.

De aanwezigheid van Bulgaren in de stad is al verschillende keren onderwerp van het nieuws geweest, en ook hun dominante en zichtbare aanwezigheid in de openbare ruimte is al eerder belicht in de krant en op televisie, maar in de berichtgeving over het onderwerp heeft nog niet eerder het perspectief van bewoners centraal gestaan.

De reportage over de overlast die buurtbewoners ervaren, is pas twee weken na het versturen van de bewonersbrief op de televisie te zien. De briefschrijvers hebben de media niet actief benaderd, wel hebben andere mensen uit de buurt de stagelopende verslaggever op de hoogte gebracht van de handtekeningenactie en de overlast van Bul-garen op het plein. Pas toen de stagiair bezig was met een reportage over de onrust in de buurt kwam de brief van bewoners aan het licht. Opmerkelijk is dat het nieuws over de overlast van Bulgaren in de buurt niet eerder door journalisten is opgepikt, bijvoorbeeld op het moment dat een raadslid tijdens de commissievergadering van 23 oktober met een brief van bewoners aankwam en toen ook kort iets vertelde over narigheid die bewo-ners ervaren. Wellicht ligt dat aan het praktische feit dat de rondvraag aan het begin van de vergadering op de agenda staat (toen kwam het raadslid met de brief), terwijl verslag-gevers vaak in de loop van de vergadering binnen komen lopen, op het tijdstip dat hun onderwerp volgens de agenda wordt behandeld.

Op 23 oktober staat de interne notitie ‘uitbuiting van illegalen’ voor het eerst op de agenda van het college en de lokale driehoek. Medewerkers van de bestuursdienst menen dat het gemeentebestuur zich niet heeft laten beïnvloeden door de mediaberichtgeving in de maanden daarvoor. De berichten kunnen volgens sommige van hen wel invloed hebben

Book Van Gestel_2.indb 187

uitgeoefend op het snelheid waarmee het onderwerp opeens op de agenda van het col-lege terechtkwam. Kort na de colcol-legebespreking van 23 oktober zegt een betrokken mede-werker van afdeling bestuurszaken die direct betrokken was bij het onderwerp:

‘Het lijkt alsof wij worden overvallen door de berichten uit de media, maar de signalen zijn er vaak al. Maar wij moeten de tijd nemen om dat goed aan te pakken. Het stond hier allang op de agenda. Wij horen signalen vaak eerder dan de media, maar wij sturen niet altijd op tijd. De pers verrast ons dus niet door de nieuwe ontwikkelingen, maar de reactie snelheid van ons kan wel sneller.’ 11

Uit de reconstructie in dit hoofdstuk blijkt inderdaad dat medewerkers van de bestuurs-dienst al langer met het issue van uitbuiting bezig zijn, terwijl de vertegenwoordigers van het bestuur zich in het openbaar afvragen of er wel sprake is van een probleem. De chronologie van gebeurtenissen wijst erop dat lokale journalisten en lokale beleidsma-kers in ongeveer dezelfde periode de toestroom van Bulgaren ontdekken en de proble-men die dat voor de lokale gemeenschap met zich meebrengt. De beleidsmedewerkers gaan af op geluiden van de politie en stadsdeelambtenaren, de journalisten gaan af op tips van een actieve wijkbewoner en later op het geluid van protesterende buurtbewoners uit de wijk.

Problemen en verschijnselen op straatniveau komen dus via verschillende kanalen naar boven. Via het politiek-bureaucratische bestuursapparaat proberen zowel street level bureaucrats als burgers uit de wijk het onderwerp op de agenda van het stadsbestuur te krijgen. Het schema op de volgende pagina vat samen op welke wijze zij dat doen. Naast de ambtelijke weg schakelt een buurtbewoner ook de media in en na verschijning van media berichten raakt de agendavorming in een stroomversnelling en zijn alle relevante overheidsactoren op hoger niveau ook op de hoogte van ‘de problemen met Bulgaren’ op het plein in de wijk. Media-aandacht in de fase van agendavorming oefent in deze casus vooral een tempoversnellende werking uit op het beleidsproces. Het volgende schema geeft de kanalen weer waarlangs lokale actoren het issue Bulgaren op de agenda van het stadsbestuur proberen te zetten.

11 In een interview (voor dit onderzoek) op 7 november 2001.

Book Van Gestel_2.indb 188

Schema 7.1 Kanalen waarlangs lokale actoren het issue Bulgaren op de agenda van het stadsbestuur proberen te zetten

Wijkniveau Centraal stadsniveau

Burgers: Ondernemers Bewoners Wijkpolitie stadsdeel College van B&W; korpsleiding Bestuurs-dienst Media berichten Brieven/ handtekeningen Gemeenteraad Journalist 7.6 Frames

In deze eerste fase van het beleidsproces zien we grofweg vijf frames de revue passeren: een armoedeframe, een illegaliteitsframe, een criminaliteitsframe, een overlastframe en een uitbuitingsframe. De frames overlappen elkaar voor een deel, maar benadrukken elk een ander aspect van het issue Bulgaren en laten andere aspecten buiten beschouwing. In deze paragraaf wordt de inhoud en totstandkoming van deze frames beschreven, aan het eind worden ze in een schema samengevat. Dat schema kan als leidraad dienen voor het vervolg van de case studie.

In de eerste televisieberichten over de toestroom van Bulgaren wordt vooral het perspec-tief van de Bulgaren op straat in het T-kwartier voor het voetlicht gebracht. We horen over de armoede en werkloosheid in Bulgarije en over de wens om hier voor een poosje werk te vinden om het daarna in eigen land beter te hebben. In dit armoedeframe ligt de ongelijke welvaartsverdeling tussen de landen ten grondslag aan de migratie van de Bulgaren naar Nederland en is het verstrekken van tijdelijke werkvergunningen de meest voor de hand liggende oplossing voor het probleem; de arbeidsmigranten hebben dan recht op een normaal salaris en pikken een graantje mee van de welvaart in Neder-land, terwijl de Nederlandse economie baat heeft bij de tijdelijke goedkope arbeidskrach-ten. Het armoedeframe komt tot stand op initiatief van enkele actieve burgers uit de wijk die – door hun Turkse achtergrond – in nauw contact staan met wijkbewoners én Bul-gaarse migranten. Zij hebben actief de media-aandacht gezocht en bemiddelen in het contact met de Bulgaren. Het televisienieuws neemt het frame van de Bulgaarse migranten goeddeels over. (‘We kregen het item op een presenteerblaadje aangereikt’, zei de verslag-geefster achteraf.)

Book Van Gestel_2.indb 189

Na een dag maakt dat armoedeframe in de berichtgeving plaats voor een illegaliteits-frame, en wel op het moment dat de televisieredactie landelijke politici benadert voor een reactie op het nieuws. Zij benadrukken het aspect van de illegaliteit en de illegale arbeid. De meest voor de hand liggende oplossing voor het probleem in dit frame is strikte handhaving van de wet, door strengere controles op illegale werknemers bij bedrijven en door directe verwijdering van illegalen. Dit illegaliteitsframe is afkomstig van landelijke politici. Zij zijn aanvankelijk benaderd door de verslaggeving van de lokale media maar nemen het initatief van de media over door kamervragen te stellen.

Het illegaliteitsframe transformeert in een criminaliteitsframe als in de krant in een groot achtergrondverhaal een verband wordt gelegd tussen de toestroom van illegalen enerzijds en de toename van criminaliteit en criminele netwerken en organisaties ander-zijds. In het criminaliteitsframe vormt de (georganiseerde) criminaliteit die gepaard gaan met de komst van de Bulgaarse arbeidsmigranten het primaire probleem, dat straf-rechtelijk dient te worden aangepakt. Het achtergrondartikel is mede tot stand gekomen dankzij tips van het OM en een andere landelijke veiligheidsdienst en is verder geba-seerd op bronnen uit de strafrechtelijke hoek. Het aspect van criminaliteit wordt daarna door Kamerleden sterker geaccentueerd en de lokale televisie brengt in een nieuwsitem het criminaliteitsframe vervolgens eveneens voor het voetlicht; de nieuwslezer spreekt naar aanleiding van de visie van Kamerleden over criminele organisaties, die zich bezig-houden met transport van Bulgaren en de vervalsing van paspoorten.

Buurtbewoners vragen via brieven en later via de televisie aandacht voor hun klachten van overheid en het publiek. Vanuit het perspectief van wijkbewoners vormen Bulgaren niet zozeer een probleem vanwege de mogelijk internationale criminele activi-teiten en netwerken, maar vanwege de onrust en commotie die zij in de buurt veroorza-ken. In het overlastframe dat in de brieven van bewoners centraal staat, vormt de overlast van de Bulgaarse rondhangende mannen op straat het primaire probleem. Een oplos-sing moet volgens dit frame primair gezocht worden in striktere handhaving van de openbare orde op straat, meer politie en concrete lokale maatregelen, zoals sluiting van overlastgevende horecagelegenheden en vermindering van het aantal parkeerplekken op het plein. In haar antwoord op de bewonersbrieven verschuift het stadsbestuur het accent van overlast op straat naar illegaliteit.

Ondertussen werken lokale ambtenaren achter de schermen aan een notitie waarin een uitbuitingsframe centraal staat. In dat uitbuitingsframe zijn de pijlen niet zozeer gericht op de illegalen zelf, maar veeleer op de personen en organisaties die geld verdienen aan illegalen, de faciliteerders of ‘profi teurs’ die misbruik maken van de kwetsbare en afhan-kelijke positie van illegalen. Volgens de logica van dit frame moeten de uitbuiters worden aangepakt, op welk terrein zij zich ook begeven, welke malafi de praktijken zij ook ver-richten. Het effectieve van dit uitbuitingsframe is dat het de hiervoor genoemde frames eigenlijk overkoepelt. De armoede, de illegale arbeid, de erbarmelijke woonomstandigheden en de criminele groeperingen die grof geld verdienen aan illegale Bulgaren; allemaal krijgen ze een plek binnen het kader van de uitbuiting. Met andere woorden: alle aspecten van het issue Bulgaren komen aan bod en kunnen geschaard worden onder de noemer

Book Van Gestel_2.indb 190

uitbuiting.12 In de ambtelijke nota is naast de uitbuiting vooral het criminele aspect sterk aangezet. Het bestaan van criminele organisaties die op de verschillende terreinen systematisch illegalen uitbuiten en zo een hoop geld verdienen, wordt in de nota bena-drukt. Ook het woordgebruik en de alarmerende toon in de notitie zorgen ervoor dat de nota een sterke criminele connotatie krijgt.

We zien dat in de fase van agendavorming nog geen sprake is van één dominant frame, dat zowel het beleidsveld als het mediaveld domineert. Verschillende bronnen drukken hun stempel op de mediaberichtgeving en je zou kunnen spreken van een ‘gefragmen-teerd’ mediaframe. Zowel het armoedeframe als het overlastframe zijn afkomstig van niet-gouvernementele actoren. De andere frames bestaan al langer en zijn afkomstig van overheidasactoren. Het issue Bulgaren wordt door hen in de reeds bestaande beleids-frames gepast. Het illegaliteitsframe kwam telkens terug als reactie van de overheid op de probleemdefi nities die van andere actoren afkomstig waren. Verder zien we dat lan-delijke politici de aandacht voor het onderwerp aangrijpen om hun eigen standpunt over