Drie richtingen van beïnvloeding

Uit bovengenoemde mediafuncties kunnen we nu drie richtingen van beïnvloeding des-tilleren. De functies zijn immers gebaseerd op de mogelijke gevolgen voor de ontvanger van de mediaberichtgeving. De expressiefunctie impliceert dat burgers en maatschap-pelijke groepen dominant met hun mening in de mediaberichten aanwezig zijn en zodoende de overheid beïnvloeden. De informatiefunctie impliceert dat de overheid dominant met haar visie in de berichtgeving aanwezig is en zodoende burgers beïn-vloedt. De kritiekfunctie impliceert dat journalisten autonoom, zonder actieve bron van buitenaf, zelf de media-aandacht richten op beleid of op het ontbreken daarvan en zodoende de overheid beïnvloeden.

18 De indeling in drie functies is oorspronkelijk afkomstig van Wildenmann & Kaltefl eiter (1973) en daarna door diverse auteurs overgenomen (O.a. Scholten 1982; Bakker 1993; Van Cuilenburg e.a. 1982). overheid (kritiek) berichten journalist BERICHTEN

Book Van Gestel_2.indb 32

Tabel 2.1 Functies van de media voor het democratische beleidsproces en de richting van beïnvloeding tijdens het beleidsproces

Functie nieuwsmedia in democratie

Initiator van mediaberichtgeving en richting van beïnvloeding Initiator / actieve actor Ontvanger / passieve actor

Expressiefunktie Burger Media, Overheid (andere burgers)

Informatiefunktie Overheid Media, Burgers

Kritiekfunktie Journalist Overheid (en burgers)

Als we wat nauwkeuriger willen weten hoe het proces van beïnvloeding plaatsvindt, is het nodig te kijken naar de wijze waarop maatschappelijke problemen worden gedefi nieerd. Actoren zullen namelijk niet alleen hun best doen een probleem onder de aandacht te brengen, zij zullen ook proberen de defi nitie van een probleem te beïnvloeden om zodoende greep te krijgen op het beleid waar uiteindelijk voor wordt gekozen.19

Probleemdefi nitie

De wijze waarop burgers, belangengroepen, journalisten of de overheidsactoren een probleem beschrijven, werkt door in het beleid dat zich op dat probleem richt. De bestuurskundige Hoogerwerf heeft aandacht geschonken aan de relatie tussen probleem-defi nities en beleidsmaatregelen. Hij probleem-defi nieert een probleem als ‘een discrepantie tus-sen een maatstaf en een voorstelling van een bestaande of een verwachte situatie.’20

Deze defi nitie is voor deze studie vooral van belang vanwege het begrip voorstelling. Het gaat, met andere woorden, bij een probleem niet zozeer om de objectieve werkelijkheid, maar veeleer om het beeld dat mensen hebben van die werkelijkheid. Dat beeld zal van invloed zijn op de defi nitie die mensen van het probleem hanteren. Of anders gezegd, op het verhaal dat mensen over het probleem construeren. Verschillende maatschappelijke groeperingen kunnen verschillende defi nities van een probleem hanteren, afhankelijk van hun morele maatstaven en hun voorstelling van de situatie. Er zijn dus verschillende probleemdefi nities mogelijk en elke defi nitie verwijst impliciet naar bepaalde oplossingen en laat andere oplossingen buiten beschouwing:

‘probleem defi nition is a framework within which certain interventions are considered – and indeed defi ned – as solutions. Without this framework the same actions would make no sense.’ 21

19 O.a. Van Deth & Vis 1990:31; Hoogerwerf & Herweijer 2003. 20 Hoogerwerf 1987.

21 Deny 1984.

Book Van Gestel_2.indb 33

Framing

Het begrip ‘framing’ sluit aan bij het begrip probleemdefi nitie, maar de strekking van het begrip is ruimer.22 Het begrip ‘frame’ verwijst naar de wijze waarop een onderwerp (bijvoorbeeld in de media) wordt ‘ingekaderd’, de manier waarop een onderwerp wordt gepresenteerd en geïnterpreteerd. Welke aspecten van het onderwerp worden naar voren worden gehaald, en welke aspecten worden verzwegen? Een frame bepaalt niet alleen waarover mensen denken, maar ook hoe ze over iets denken. Of zoals de Amerikaanse politicoloog Entman schrijft:

‘Framing entails selecting and highlighting some facets of events or issues, and making connections among them so as to promote a particular interpretation, evaluation, and/or solution. The words and images that make up the frame can be distinguished from the rest of the news by their capacity to stimulate support or opposition to the sides in a political confl ict.’ 23

Met behulp van het begrip frame kan achterhaald worden op welke manier een tekst – of dat nou een beleidsnota, een toespraak van de hoofdcommissaris of een nieuwsitem is – een interpretatiekader biedt voor mensen. Elke tekst bevat een frame, dat overigens niet altijd bewust tot stand is gekomen. Frames beïnvloeden de wijze waarop mensen een bepaald verschijnsel interpreteren en beoordelen en dragen in die zin bij aan de sociale constructie van een maatschappelijk verschijnsel.

Volgens Entman bestaat een frame uit de volgende vier onderdelen, die echter niet noodzakelijkerwijs tegelijk in één tekst voor hoeven te komen: (a) een defi nitie van het probleem, (b) een diagnose van de oorzaak van het probleem, (c) een moreel oordeel over het probleem en tot slot (d) de meest geschikte en gewenste oplossing voor het pro-bleem.24 Uit een frame volgt logischerwijs wat er aan het probleem gedaan moet worden en, niet minder belangrijk, wie verantwoordelijk is om er iets aan te doen.

Voor autoriteiten die steun van de bevolking nodig hebben voor de uitvoering van beleid, is het van groot belang invloed te kunnen uitoefenen op het frame van

nieuws-22 Het begrip framing is geïntroduceerd door de socioloog Goffman (1963) en daarna toegepast in ver-schillende onderzoekstradities. In de communicatiewetenschap is framing oorspronkelijk een onder-deel en afgeleide van de agenda setting traditie. ‘Research on framing is characterized by theoretical and empirical vagueness’, zo begint de Amerikaanse communicatiegeleerde Scheufele in 1999 zijn artikel over ‘framing as a theory of media effects’. Hij stelt dat het begrip framing vaak en in veel ver-schillende contexten is gebruikt zonder het duidelijk te operationaliseren. In de oorspronkelijke bete-kenis is het begrip vooral gebruikt om effecten van media-inhoud op publiek te meten. Verschillende auteurs hebben het begrip framing nader uitgewerkt. Iyengar en Reeves (1991) bijvoorbeeld, wijzen op het belang van een onderscheid tussen episodische frames en thematische frames van nieuws-berichten. In het episodische frame staat een concrete gebeurtenis of verhaal centraal, in het thematische frame wordt een issue in een bredere maatschappelijke context geplaatst. Iyengar e.a. menen dat te veel nieuwsberichten worden gedomineerd door een episodische frame, waardoor mensen uiteindelijk weinig te weten komen over achterliggende oorzaken van geschetste problemen en weinig inzicht krijgen in het verschijnsel. In deze studie wordt het begrip framing gebruikt in de betekenis van Entman. 23 Entman 2003.

24 Entman 1993.

Book Van Gestel_2.indb 34

berichten in kranten en op televisie. Entman wijst op de betekenis van het begrip frame voor politici:

‘Politicians seeking support are thus compelled to compete with each other and with jour-nalists over news frames. Framing in this light plays a major role in the exertion of political power, and the frame in a news text is really the imprint of power – it registers the identity of actors or interests that competed to dominate the text.’ 25

Het dominante frame in een tekst geeft impliciet of expliciet aan hoe door de overheid gehandeld dient te worden en welke beleidsmaatregelen op de meeste steun kunnen rekenen. Om die reden voeren actoren gedurende het gehele beleidsproces strijd om het in omloop zijnde frame naar eigen hand te zetten. Burgers en belangengroepen doen pogingen hun frame dominant in berichtgeving aanwezig te laten zijn, om zo invloed uit te oefenen op het beleidskeuzes van de overheid. De overheid op haar beurt, probeert het frame dat zij hanteert in beleidsnota’s – het zogenaamde beleidsframe – door de media over te laten nemen, om zo steun te verwerven voor het voorgenomen of uitgevoerde beleid.26 De berichtgeving over een issue kan gedomineerd worden door één frame, maar er kunnen ook alternatieve frames in de media gepresenteerd worden (men spreekt wel van een gefragmenteerd frame versus een dominant frame)27. Als bron van het nieuws kun-nen actoren invloed uitoefekun-nen op de inhoud en het frame van de mediaberichtgeving.

Overheid en burgers als bronnen van het nieuws

Zowel gouvernementele als niet-gouvernementele actoren zullen tijdens het beleidsproces proberen in de positie van nieuwsbron te komen. Onder bron verstaan we in deze studie een persoon of instantie aan wie een journalist informatie ontleent. Bronnen zijn ver-schaffers van informatie op grond waarvan de journalist een nieuwsbericht opstelt.28 Op basis van bovengenoemde ideaaltypische mediafuncties verwachten we dat journalisten

25 Entman 1993.

26 De begrippen probleemdefi nitie en framing zullen in de tekst van dit hoofdstuk allebei terugkomen, afhankelijk van de theoretische onderzoekstraditie die in de paragrafen aan de orde is. In bestuurskun-dige theorieën over agendabouw (paragraaf 4) is het begrip probleemdefi nitie vooral in omloop terwijl in recente theorieën over politieke communicatie (paragraaf 5) het begrip framing gemeengoed is. In zijn algemeenheid gaat het begrip probleemdefi nitie uit van het bestaan van een probleem, hoe sub-jectief dat probleem ook is. Vanuit het gesignaleerde probleem komt een defi nitie tot stand. Bij het begrip frame daarentegen, vormt het probleem niet het uitgangspunt maar juist de wijze waarop een maatschappelijk verschijnsel als probleem wordt geïnterpreteerd door overheid en andere actoren. Beleid vormt bij framing het startpunt voor de constructie van een frame. In de tekst van dit hoofdstuk gebruik ik de twee begrippen vooralsnog allebei, afhankelijk van de theoretische context.

27 Verschillende auteurs wijzen op het belang van de vraag in hoeverre een mediaframe gefragmenteerd is of gedomineerd wordt door een actor. (O.a. Paletz 1998: 224; McQuail 2000: 334; ‘An important question is the degree to which frames are fragmentary and diverse or monopolistic in terms of meaning. Where large political or strategic infl uences are involved there are very active efforts to determine how events are framed. The more distant the events, the easier it is to achieve some consensual framing, since the sources of alternative views have less access and the audience is less personally involved.’ 28 Een defi nitie die afkomstig is van de Tilburgse massacommunicatiegeleerde Rennen (2000:39).

Book Van Gestel_2.indb 35

een evenwichtige selectie maken van bronnen van het nieuws en dat zij aan uiteen-lopende actoren gelijke aandacht besteden. Bij deze veronderstelling past ook de suggestie die van de term bron uitgaat, namelijk dat journalisten bij de productie van nieuws actieve actoren zijn, op zoek naar informatieverschaffers, en dat bronnen een passieve en afwachtende houding innemen. In werkelijkheid zien we echter dat bronnen zelf vaak actief op zoek gaan naar aandacht van de media, om zichzelf in de positie van bron te brengen.29 Het initiatief om iemand als bron te gebruiken voor een nieuwsbericht kan uitgaan van de journalist, maar evengoed van de belanghebbende bron zelf.

Overheid, burgers en maatschappelijke groeperingen zijn potentiële informatie-verschaffers en bepalen daardoor mede de inhoud en het frame van het nieuws in krant en op televisie. Met andere woorden: ook niet-journalistieke actoren zijn actief betrokken bij de productie van nieuws. Of zoals de Engelse mediasocioloog McNair stelt in zijn ‘sociologie van de journalistiek’:

‘In democratic political systems media function both as transmitters of political commu-nication which originates outside the media organizations itself, and as senders of political messages constructed by journalists.’30

De activiteiten die niet-journalistieke actoren ondernemen om in de positie van bron te komen om zo het nieuws en het mediaframe te beïnvloeden, wordt ook wel nieuws-management genoemd. Een cruciale rol daarbij speelt het vermogen om nieuwswaardige informatie aan te leveren, bijvoorbeeld door het creëren van een nieuwswaardige gebeur-tenis of door het doen van een nieuwswaardige uitspraak over een gebeurgebeur-tenis, situatie of maatschappelijk verschijnsel. De overheid die een persconferentie geeft over nieuwe veiligheidsmaatregelen, winkeliers die een ludieke open dag organiseren om steun te verwerven voor behoud van ruime openingstijden of bewoners die luidruchtig de straat opgaan en de weg versperren om te protesteren tegen drugsoverlast; zij allen proberen aandacht van de media te winnen door het organiseren van een zogenaamde ‘media event’, ook wel ‘pseudo-gebeurtenis’ genoemd.31 De socioloog Gans spreekt over ‘eager sources’, daarmee verwijzend naar de gretigheid waarmee bronnen over het algemeen informatie aanleveren om publiciteit te krijgen voor hun verhaal.32

Naast beschikbaarheid van bronnen is het vervolgens aan journalisten om een inschat-ting te maken van de geschiktheid van bronnen. Want bronnen kunnen zich wel aan-dienen met nieuwswaardige informatie, het is de journalist die uiteindelijk beslist welke bronnen hij gebruikt en welke hij onbenut laat. Inherent aan het vak van de journalistiek is immers de macht om te selecteren, om bepaalde verschijnselen zichtbaar te maken en anderen te negeren, om bepaalde gebeurtenissen tot nieuws te verheffen en anderen onberoerd te laten. Terwijl de journalist gezien kan worden als de poortwachter van het

29 O.a. Sigal 1973; Gans 1979; Vasterman & Aerden 1995: 122 e.v.; Rennen 2000; Van Ginniken 2002. 30 McNair 1998: 15, zie ook Rennen (2000) en Schlesinger & Tumber (1994).

31 O.a. Gans 1979: 122 e.v.; Rennen 2000: 89, 100. 32 Gans 1979: 117. Vgl. Prenger en van Vree (2004)

Book Van Gestel_2.indb 36

journalist ¹

burgers overheid

BERICHTEN

nieuws, bepalen de bronnen wat er zoal te kiezen valt. Kortom, net zoals het overheids-beleid mede wordt bepaald door niet-gouvernementele actoren, zo wordt de inhoud van mediaberichtgeving mede bepaald door niet-journalistieke actoren.

Uit de beïnvloedingsrichtingen die in tabel 2.1 zijn weergegeven kunnen nu, tezamen met de conceptualisering van framing en bronnen van het nieuws, drie modellen van beïnvloeding worden gedestilleerd. In fi guur 2.4, 2.5 en 2.6 zijn ze schematisch uitge-werkt, met daarbij de positie van journalisten en mediaberichtgeving elke keer apart aangegeven. De doorlopende pijlen in de modellen geven het moment weer waarop acto-ren actief invloed uit kunnen oefenen op het frame, de grijsgetinte cirkels geven aan welke actor het initiatief heeft genomen voor de mediaberichtgeving.

Figuur 2.4 Figuur 2.5

Beïnvloedingsrichting I: burgers sturen Beïnvloedingsrichting II: de overheid stuurt

(media oefenen expressiefunctie uit) (media oefenen informatiefunctie uit)

overheid 1 2 burgers journalist BERICHTEN 1 2 bericht burgers overheid journalist BERICHTEN Figuur 2.6

Beïnvloedingsrichting III: journalisten sturen

(media oefenen kritiekfunctie uit)

Book Van Gestel_2.indb 37

Gaan we uit van een normatief democratiemodel en bijbehorende mediafuncties, dan mag verwacht worden dat alledrie de beïnvloedingsrichtingen zich voor doen tijdens het politieke beleidsproces. In dit licht bezien is het dus bepaald niet verwonderlijk dat bestuurders bij de vorming van beleid rekening houden met berichtgeving in de media, je zou zelfs kunnen stellen dat het een essentiële voorwaarde is voor het goed functioneren van de democratie. De vraag is vervolgens echter, welke actor met zijn verhaal, zijn infor-matie of zijn probleem in welke fase van het beleidsproces in het nieuws komt en zo het beleidsproces probeert te beïnvloeden.

De algemene veronderstelling kan dus nader worden gespecifi ceerd door te kijken naar de afzonderlijke fasen van het beleidsproces. De vraag is dan welk type beïnvloeding zich in welke fase voor zal doen. Het is goed voorstelbaar dat niet in elke fase alle drie de mediafuncties zich voor doen, maar dat per fase een specifi eke verwachting van de media en de beïnvloedingsrichting geformuleerd kan worden. Niet ondenkbeeldig is bijvoorbeeld dat media zich in de fase van agendavorming op een andere wijze manifes-teren dan in de fase van beleidsvoorbereiding of beleidsuitvoering. In de volgende para-graaf verbinden we daarom de fasen uit het beleidsproces met de beïnvloedingsrichtin-gen die logisch volbeïnvloedingsrichtin-gen uit het normatieve democratiemodel.