Burgers en maatschappelijke groepen als initiators

Burgers en maatschappelijke groepen die invloed willen uitoefenen op het politieke beleidsproces stappen over het algemeen niet meteen met hun klacht of eis naar de media toe, zo blijkt uit literatuur.33 In de regel proberen ze eerst via parlementaire of ambtelijke weg hun wensen of eisen onder de aandacht van het overheidsbestuur te brengen. Afhankelijk van hun sociale netwerk en van hun afstand tot het bestuur, schrijven ze een brief, stappen naar het stadhuis, bezoeken een vergadering, bellen met een poli-ticus, benaderen een bestuurder of drinken koffi e met een ambtenaar. Naarmate een belangengroep sterker is georganiseerd, zal deze beter in staat zijn om via de politieke elite en via het zogenaamde ‘lobbycircuit’ een kwestie op de politieke agenda te plaatsen en invloed uit te oefenen op het beleidsproces. Via persoonlijke (informele) contacten binnen de overheid zal de belangengroep proberen het issue aan de kaak te stellen; aan-dacht van media zal daar in eerste instantie niet aan te pas komen. Uit literatuur althans, blijkt dat veel belangengroepen om tactische redenen tijdens hun ‘lobby’ niet meteen actief de publiciteit zoeken.34 Mediaberichten over klachten of missstanden kunnen de relatie met de autoriteiten namelijk ‘op scherp’ zetten en de (inmiddels opgebouwde) vertrouwelijke band met hen beschadigen. ‘Much of the time, therefore, pressure groups, even the more radical, will negotiate directly with (..) , avoiding publicity altogether’, zo schrijven de Engelse media-sociologen Schlesinger e.a.35 Overigens is het dreigen met publiciteit over (vermeende) misstanden volgens Schlesinger e.a. soms al genoeg om iets van de overheid gedaan te krijgen.

33 O.a Kingdon 2003: 61; Schlesinger e.a. 1991. 34 Idem.

35 Schlesinger, Tumber & Murdock 1991: 103. Andersom komt het volgens Schlesinger e.a. voor dat burgers of belangengroepen juist door overheidsactoren worden aangespoord en aangemoedigd om de publiciteit te zoeken over een kwestie. Dat gebeurt als een overheidsdienst (bijvoorbeeld de politie) zelf ook van mening is dat de kwestie urgent is en de aandacht verdient van politici of andere actoren binnen de overheid. De aansporende overheidsdienst is dan zelf vanwege haar positie niet in staat of niet bereid openlijk de aandacht van de media te zoeken.

Book Van Gestel_2.indb 43

Als het burgers of groeperingen desondanks niet lukt via bureaucratische of parlemen-taire weg (genoeg) invloed uit te oefenen op het beleidsproces, kunnen zij er toe over-gaan van hun probleem een publieke zaak te maken. Via media zoeken ze dan de steun van een breder publiek voor hun issue. In deze paragraaf beperken we ons tot theorie-vorming over burgers en groepen die hun problemen naar een groter publiek proberen uit te breiden om zo de druk op overheidsactoren op te voeren. Het idee dat niet-gouver-nementele actoren hun stempel drukken op nieuwsberichten en daarmee op het over-heidsbeleid (en media als platform en intermediair fungeren), sluit met name aan bij politicologische theorievorming over agendabouw.

Agendabouw

Het proces waarbij mensen maatschappelijke problemen onder de aandacht van het publiek en de politiek brengen, wordt wel ‘agendabuilding’ ofwel ‘agendabouw’ genoemd. In de traditionele opvatting van agendabouw is altijd sprake van een probleem dat op een bepaald moment door een maatschappelijke groepering, een belangengroep of door individuele burgers wordt ‘ontdekt’. Deze niet-gouvernementele groep probeert publieke en politieke aandacht op te eisen voor het ontdekte probleem en moet daarbij concurre-ren met tal van andere maatschappelijke groeperingen en hun probleem.

Hilgartner en Bosk spreken van een ‘publieke arena’ waarbinnen verschillende sociale problemen met elkaar moeten concurreren om aandacht en erkenning.36 De publieke ruimte is schaars en daardoor is slechts ruimte voor een beperkte hoeveelheid onderwerpen. Het aantal erkende problemen in een samenleving wordt volgens Hilgart-ner en Bosk niet bepaald door het aantal ‘objectieve problemen’ maar veeleer door de ‘carrying capacity of public institutions’. Mensen en maatschappelijke groepen die hun misstand of probleem op de agenda willen zetten, worden daardoor gedwongen tot ‘dramatisering’ van het probleem.37

36 Hilgartner & Bosk 1988. Zie ook Gerritsen & De Vries (1994: 18 e.v. ). Maatschappelijke problemen concurreren overigens niet alleen met elkaar maar ook met problemen die het openbaar bestuur zelf betreffen. Hoogerwerf (1987) spreekt over primaire en secundaire processen van de overheidsorgani-satie. De eerste zijn gericht op de behandeling van maatschappelijke problemen, de tweede op het interne functioneren van de overheidsorganisatie. Bewindsvoerder zijn volgens Hoogerwerf geneigd zich te concentreren op bestuurlijke problemen waardoor maatschappelijke problemen als het ware concurreren met problemen die te maken hebben met doeltreffendheid, informatie, macht en coördi-natie van de overheidsactoren in de beleidsprocessen. (1987: 174)

37 Hilgartner & Bosk 1988.

Book Van Gestel_2.indb 44

De sociologen Gerritsen en De Vries schrijven in hun ‘historische sociologie van sociale problemen’ dat het stileren en dramatiseren van problemen al eeuwen aan de orde van de dag is. Armen bijvoorbeeld, bedelden in de 16e eeuw met veel vertoon en gevoel voor drama in het openbaar om de aandacht te vestigen op hun misère.38 Tegelijkertijd stellen Gerritsen en De Vries dat veel leed in die tijd weinig overdrijving nodig had, omdat het van zichzelf al erg genoeg was. Maar de noodzaak tot dramatisering is volgens hen in de 20e eeuw wel toegenomen, door uitbreiding van de parlementaire democratie (meer kie-zers om een beroep op te doen en mee te dreigen) en door opkomst van de massamedia. Wilde men kans maken op een plek in de krant, dan moesten verhalen over misère en ellendige leefomstandigheden de kenmerken gaan vertonen van drama en fi ctie en vol-doen aan de ‘theaterwetten’ van nieuwsmedia. Die verhalen kregen dankzij de massa-media wel een veel groter bereik dan voorheen en mogelijk ook een groter effect.39

In onze huidige samenleving zijn massamedia niet meer weg te denken als we een probleem onder de brede publieke belangstelling willen brengen. Journalisten fun-geren als poortwachter en bepalen door selectie uiteindelijk – bedoeld of onbedoeld – welke wensen, eisen en ’misstanden’ bekend raken bij een breed publiek en over welke maatschappelijke kwesties we minder te weten komen. Mediasocioloog Vasterman spreekt in dit verband over media als ‘managers van de publieke arena’.40 Burgers en maatschappelijke groepen die publieke aandacht willen voor hun probleem, concurre-ren daarom met elkaar om een plek op de agenda van de media. Controle over de probleemdefi nitie is in die strijd van wezenlijk belang.41

38 Gerritsen & De Vries 1994: 18. Socioloog De Swaan schrijft in ‘Zorg en de Staat’ over de bedelkunst van armen: ‘Via subtiele nuances in gebaar en mimiek kon een bede om aalmoezen overgaan in een eis. (…) De zwakken bedelden bij voorkeur in het openbaar en met veel vertoon, op pleinen of bij kerken. Wat voor het publiek een zaak van moreel gevoel was, was voor hen die bedelden om den brode een kwestie van techniek: aandacht trekken, medelijden wekken, aanklagen en heimelijk bedrei-gen. Het bedelaarsvak heeft een lange traditie.’ De Swaan 1993: 27-28.

39 Gerritsen & De Vries 1994: 18.e.v.; Hilgartner & Bosk 1998.

40 ‘Journalisten zien zich geconfronteerd met allerlei ‘waarheidsclaims’ van diverse bronnen, die alle-maal hun ‘feiten’ naar voren proberen te schuiven. (…) In veel gevallen treedt de pers dan ook meer op als manager van de openbare arena, waarin tal van bronnen hun lezing als nieuws proberen te verko-pen, dan als leverancier van enkel betrouwbare feiten. Het gevolg is dat de nieuwsfunctie naadloos overloopt in de platformfunctie, namelijk het doorgegeven wat anderen wereldkundig willen maken.’ Vasterman & Aerden 1994: 117.

41 Hierbij moet worden opgemerkt dat media niet alleen door burgers of groeperingen worden ingezet om de politieke agenda te halen. Ook andere motieven kunnen een rol spelen, denk bijvoorbeeld aan het werven van (nieuwe) leden, medestanders, vrijwilligers of donateurs, het vergroten van gevoelens van solidariteit, het verwerven van status en aanzien. (O.a Schlesinger e.a. 1991; Gusfi eld 1963; Gerritsen & De Vries 1994; Van Gestel 1994)

Book Van Gestel_2.indb 45

Issue-expansie

De strijd die burgers en groeperingen moeten leveren om een ‘issue’ en bijbehorende probleemdefi nitie succesvol op de agenda te krijgen, is theoretisch uitgewerkt door de Amerikaanse auteurs Cobb en Elder. Zij onderscheiden een ‘publieke agenda’ en een ‘politieke agenda’.42 De publieke agenda bestaat uit issues die in de belangstelling staan bij een breed publiek, vaak onderwerpen die (ook) in de mediabelangstelling staan. De politieke agenda bestaat uit onderwerpen waar beleidsmakers en politici zich over bui-gen. In het traditionele agendabouwmodel van Cobb en Elder – het zogenaamde outside initiative model – moet een onderwerp eerst door niet-gouvernementele actoren op de ‘publieke agenda’ geplaatst worden alvorens het op de ‘politieke agenda’ terecht kan komen. Naast dit traditionele model onderscheiden zij een aantal varianten, te weten het mobilization model (waarbij de overheid een issue zelf op de politieke agenda plaatst en het daarna op de publieke agenda zet) en het inside initiative model (waarbij de overheid een onderwerp op de politieke agenda plaatst zonder zich verder te bekommeren om de publieke agenda).

In deze paragraaf beperken we ons tot behandeling van het traditionele basis-model waarbij van buitenaf door burgers of maatschappelijke groepen het initiatief wordt genomen om een onderwerp onder de brede belangstelling te brengen. Het gaat bij dit agendabouwmodel om burgers of sociale groepen die niet of nauwelijks direct toegang hebben tot de politieke besluitvormers en die genoodzaakt zijn via de publieke ruimte aandacht van de overheid te krijgen voor hun probleem.43

Voordat een issue op de politieke agenda staat, moeten volgens Cobb e.a. vier fasen wor-den doorlopen. Allereerst moeten de initiators – de burgers of groepen die het initiatief nemen – hun klachten en ongenoegens onder woorden brengen en uitspreken. Dat is de fase van initiation. In die fase wordt voor de eerste keer een defi nitie van het probleem geformuleerd. Daarna moeten de klachten worden vertaald in specifi eke wensen en eisen ten aanzien van het overheidsbeleid, dat is de fase van specifi catie. Vervolgens moet voldoende druk of betrokkenheid vanuit de maatschappij gecreëerd worden om ook de aandacht van politici op het probleem gevestigd te krijgen, dat is de fase van expansie. In die fase wordt een onderwerp onder de brede publieke belangstelling gebracht.

Bij expansie van het issue naar een groter publiek komt de initiatiefnemende groep voor een dilemma te staan. Voor uitbreiding van het issue zal ze namelijk probe-ren nieuwe groepen te betrekken bij het probleem en ook zal ze probeprobe-ren het issue te koppelen aan reeds bestaande sociale kwesties. Ze loopt door die uitbreiding echter de kans om de controle over het ‘eigen’ issue te verliezen.44 Groepen met meer macht die betrokken raken bij het probleem kunnen immers een andere probleemdefi nitie

aan-42 Cobb & Elder gebruiken de term ‘formal agenda’. In dit hoofdstuk zal het begrip ‘politieke agenda’ worden gebruikt.

43 Cobb & Elder 1976: 21. 44 Cobb, Ross & Ross 1976: 128.

Book Van Gestel_2.indb 46

dragen en daardoor de oorspronkelijke eisen van de initiatiefnemers van tafel vegen.45

Expansie van het issue is voor de initiatiefnemers dus cruciaal, maar kan er tegelijkertijd toe leiden dat de oorspronkelijke probleemdefi nitie al in een vroeg stadium wordt gewij-zigd, juist door de bemoeienis van anderen.46

Als tot slot beleidsmakers en politici zich serieus over het onderwerp buigen en de kwestie van de publieke naar de politieke agenda verschuift, zijn we terechtgekomen in de fase van entrance. Het is echter allerminst vanzelfsprekend dat deze laatste fase ook werkelijk plaatsvindt. Politici hoeven het onderwerp niet op te pikken, ze kunnen het probleem bijvoorbeeld relativeren door het beeld van de bestaande of verwachte situatie anders voor te stellen of door het bestaan van een probleem geheel te ontkennen.47

Bachrach en Baratz hebben opgemerkt dat het niet nemen van een beslissing decision making’) meestal op hetzelfde neerkomt als het beslissen om aan een bestaande situatie niets te veranderen. Met andere woorden, politieke besluitvormers oefenen ook macht uit door te bewerkstelligen dat bepaalde voor hen belastende, nadelige of schade-lijke onderwerpen niet op de politieke agenda terechtkomen. Bachrach en Baratz spre-ken ook wel van ‘the second face of power’, verwijzend naar het vermogen om agenda-vorming te verhinderen door problemen als ‘non-issue’ weg te defi niëren.48

Vanaf het moment dat mensen zich bewust worden van een probleem en hun klachten en wensen uitspreken, lopen zij dus het risico dat hun defi nitie van het probleem over-schaduwd wordt door de defi nitie van een andere maatschappelijke groep of door de defi nitie van een politieke actor. Verschillende auteurs benadrukken overigens dat die wijziging van de in omloop zijnde probleemdefi nitie meestal niet doelbewust plaats-vindt: ‘Modifi cation is usually the result of a process in which many take part but which few can really control’, aldus politicoloog Outshoorn, die onderzoek deed naar de eisen van de vrouwenbeweging in de jaren zeventig en tachtig in Nederland.49

45 Groepen met meer macht zijn bijvoorbeeld in staat om meer beschikbare kennis voor de probleem-defi niëring te mobiliseren en zo meer kans te maken hun probleemprobleem-defi nitie in de offi ciële probleem-defi nitie om te zetten (zie ook Hoogerwerf 1987).

46 Cobb e.a. identifi ceren vier verschillende groepen die betrokken kunnen raken in een confl ict als een issue zich uitbreidt verder dan de originele initiatiefnemers. In de eerste plaats leden van de identifi

ca-tiegroep. Dat zijn mensen die in dezelfde problematische situatie zitten. In de tweede plaats leden van

een belangengroep. Dat kan in principe ook een groep zijn met een tegengesteld belang. Ook al bepleit een belangengroep het tegenovergestelde, zij zorgt wel voor extra publiciteit over het issue. In de derde plaats onderscheiden Cobb e.a. als potentiële concurrerende groep het aandachtige publiek. Dat is vaak een kleine minderheid van de populatie die een sterke opinie heeft over veel maatschappelijke issues en zich vaak mengt in het publieke debat. Door uiting van de scherpe, vaak met elkaar in strijd zijnde standpunten, kan het onderwerp op extra aandacht rekenen van het publiek. In de vierde plaats wordt het algemene publiek onderscheiden. Deze laatste groep raakt zelden lange tijd betrokken bij een issue. Als een onderwerp echter breed genoeg kan worden gedefi nieerd is de belangstelling van een

general public vaak cruciaal voor het onder druk zetten van beleidsmakers en politieke besluitvormers.

Cobb, Ross & Ross 1976: 129-130. 47 Hoogerwerf 1987: 166.

48 Bachrach & Baratz 1963; Vgl. Hoogerwerf 1987: 171; Brants & Brants 1990: 27 e.v. 49 Outshoorn 1991: 118.

Book Van Gestel_2.indb 47

Cobb en Elder menen dat succesvolle uitbreiding van een issue afhangt van een aantal kenmerken van de probleemdefi nitie, die zij issue characteristics noemen.50 De kans dat een breed publiek betrokken raakt bij een issue wordt groter naarmate:

– de probleemdefi nitie dubbelzinniger is en minder eenduidig (degree of specifi city); – de probleemdefi nitie duidt op grote maatschappelijke relevantie van een issue (degree

of social signifi cance);

– de probleemdefi nitie duidt op de lange termijneffecten van het probleem (degree of temporal relevance) en

– de probleemdefi nitie zo min mogelijk technische details bevat (degree of complexity). Met andere woorden: hoe vager en hoe verstrekkender de defi nitie van een probleem, hoe groter de kans dat een issue wordt opgepikt door een groter publiek en de strijd zogezegd ‘overleeft’.51

Daarnaast wijzen Cobb e.a. op de strategie om het specifi eke probleem in verband te brengen met emotioneel geladen symbolen die kunnen rekenen op een brede maat-schappelijke consensus.52 Dat kunnen positief geladen symbolen zijn voor hetgeen vol-gens de probleemdefi nitie moet worden nagestreefd (bijvoorbeeld ‘veiligheid’, ‘gelijk-heid’ of ‘vrij‘gelijk-heid’) of negatief geladen symbolen voor hetgeen zou moeten worden bestreden (bijvoorbeeld ‘gevaar’ of ‘bedreiging’ of ‘terreur’). De taal in een probleem-defi nitie moet in ieder geval appelleren aan waarden die in de samenleving breed wor-den gedeeld.

Naast het gebruik van emotionele symbolen in de taal en de hierboven genoemde issue characteristics, is de mate waarin de initiërende groep is georganiseerd, sterk bepa-lend voor het met succes betrekken van publiek bij het issue, niet in de laatste plaats vanwege toegang tot de media. Voor het zichtbaar maken en voor de brede verspreiding van issues, probleemdefi nities en bijbehorende symbolen zijn media immers van cruciaal belang.

Toegang tot de media

Uit onderzoek blijkt telkens dat grote en relatief ‘bekende’ belangenorganisaties sneller toegang hebben tot de media dan kleine en relatief onbekende groepen of individuele burgers.53 Goed georganiseerde belangenorganisaties hebben de middelen om kennis te genereren en om te investeren in strategieën voor een effi ciënt nieuwsmanagement. Zij

50 Cobb & Elder 1972: 86.

51 Het criterium ambique lijkt in tegenspraak met de theorie van Galtung en Ruge (1965), die juist stellen dat ‘inambiguous’ naast ‘negativity’ het belangrijkste criterium is voor een onderwerp om het nieuws te halen. Galtung en Ruge hebben het echter over gebeurtenissen die primair gaan over ‘elite people’ en ‘elite nations’ in een politieke context. Hoe negatiever en hoe eenduidiger een verhaal over een persoon in een politieke machtspositie, hoe groter de kans dat nieuwsmedia daarover berichten. Cobb e.a. daarentegen, hebben het niet zozeer over nieuws over politieke of andere elite personen, maar beperken hun theorie tot expansie van defi nities van problemen en maatschappelijke verschijnselen, los van personen.

52 Cobb, Ross & Ross 1976: 130.

53 O.a. Cobb, Ross & Ross 1976; Schlesinger e.a. 1991; Bennet 2005; Mc Nair 1999; Vasterman 1999.

Book Van Gestel_2.indb 48

stellen zich op als ‘professionele’ informatieverschaffer en proberen niet alleen goede relaties te onderhouden met ambtenaren en politici maar investeren eveneens in de relatie met journalisten om als beschikbare bron bij nieuwsorganisaties bekend te raken. In die zin kunnen ze beschouwd worden als professionele spelers in het politieke veld en proberen ze aan te sluiten bij de ‘informatievraag’ van journalisten, door hun verhaal bijvoorbeeld kort en bondig in ‘hapklare brokken’ en met een paar mooie ‘quootjes’ te presenteren.

Andersom is het ook zo dat verslaggevers in hun dagelijkse routine vanwege tijds-druk vooral afgaan op een beperkt aantal bronnen, die al bekend zijn en die zij betrouw-baar achten.54 Voor een reactie op een nieuwe overheidsinterventie bijvoorbeeld, zullen ze hun oor eerder te luisteren leggen bij een grote en bekende belangenvereniging die al eerder heeft bewezen snelle en betrouwbare informatie te leveren, dan bij een kleine weinig gezaghebbende actiegroep. Met andere woorden: de kansen op toegang tot de media, de kansen om in de positie van bron terecht te komen, zijn niet gelijk verdeeld. Verschillende auteurs wijzen erop dat marginale belangengroepen met weinig gezag en maatschappelijk aanzien vaak alleen op een negatieve manier het nieuws halen, of zoals Bennett schrijft: ‘When grassroots groups do make the news, it is often in the context of nega-tively perceived events like demonstrations, sit-ins and other protest activiteits that may offend the public and draw easy criticism from public offi cials’. 55

Uit onderzoek uit de jaren ’80 naar berichtgeving in de VS kwam naar voren dat ruim driekwart van het binnenlandse nieuws ging over bekende personen, vooral mensen