Agendavorming en beleidsvoorbereiding

Vanaf 1997 verschijnt elk half jaar een bericht in de krant waarin de overlast die burgers ondervinden van dealers en junks bij hen in de buurt centraal staat: in het voorjaar van 1997 verschijnt een nieuwsbericht over een demonstratie van bewoners. Zij vragen aan-dacht voor de last die ze ondervinden van de drugspanden in hun wijk en richten zich tegen het beleid van de rijksoverheid ten aanzien van het sluiten van drugspanden.3

On geveer een half jaar later komen bewoners en ondernemers aan het woord in een sfeerreportage over een wijk die grenst aan het Raamkwartier. Vooral de overlast die het gevolg is van drugshandel vanuit woonpanden wordt belicht in de reportage. Een half jaar later, in februari 1998, verschijnt wederom een sfeerverhaal uit deze buurt. Drugs-overlast staat nu niet centraal maar wordt door buurtbewoners aangehaald als één van de problemen in de wijk. De aanleiding voor de sfeerreportage zijn de gemeenteraads-verkiezingen in maart van dat jaar. Deze krantenberichten, waarin de klachten van bewoners over drugsoverlast in het Raamkwartier centraal staan, hebben niet direct betrekking op de drugsoverlast in en rondom de raamprostitutiestraten van Zandstad.

Beleidsvoorbereiding

Bewoners in en rondom de prostitutiestraten laten wel op een andere manier van zich horen en proberen op een andere wijze aandacht van het bestuur te krijgen voor de pro-blemen die ze in hun woonwijk ondervinden van drugsverslaafden. In de loop van 1997 start een aantal actieve wijkbewoners namens twee bewonersorganisaties een onder-zoek naar de mogelijkheden om de overlast rondom de prostitutiestraten te minima-liseren. Uit onvrede over de gemeentelijke aanpak en om nu eens op een ‘positieve’ manier mee te denken over het beleid, maken zij een plan voor de herinrichting van het prostitutiegebied. Het onderzoek en het daaruit voortvloeiende glossy rapport dat zij schrijven en dat veel stedenbouwkundige modellen, schetsen en tekeningen bevat, komt met gemeentelijke subsidie tot stand. Ook is een adviseur van de politie en de gemeente betrokken bij het opstellen van het rapport. De bewoners stellen voor een apart ‘Eros-centrum’ aan de rand van de stad op te richten. In zo’n centrum zou ruimte gecreëerd moeten worden voor alle vormen van prostitutie uit Zandstad. Het centrum zou op een goed bereikbare locatie gevestigd moeten worden zonder dat daar direct woningen omheen staan. De prostitutie in de stad zou dan kunnen worden opgeheven. Verder komen de bewoners op de laatste pagina van het rapport met een aantal maatregelen voor de korte termijn, zoals de plaatsing van camera’s langs de straten rondom de raam-prostitutie en de invoering van sluitingstijden voor de raamraam-prostitutie. De heer Puik,

3 Het rijk verandert niet lang daarna de Gemeentewet, waardoor burgemeesters de wettelijke bevoegd-heid krijgen om woningen waar verdovende middelen worden verhandeld te sluiten bij ernstige over-last voor de buurt. Aan dat voorstel werd door de tweede kamer overigens al een tijd gewerkt, maar op 11 maart 1997 wordt het door de eerste kamer goedgekeurd.

Book Van Gestel_2.indb 111

een van de initiatiefnemers van het bewonersrapport, vertelt achteraf dat de ideeën mede werden ingegeven door de op handen zijnde legalisering van de prostitutiebranche:

‘We hebben bedacht net zulke sluitingstijden te hanteren als voor horeca-onder nemingen. Sluitingstijden werd een optie door de legalisering van prostitutie. Het [rapport] is ook geschreven vanuit de optie van legalisering, als een van de mogelijkheden om de overlast te beperken.’

Het rapport wordt begin 1998 aan de gemeente aangeboden en bewoners proberen zodoende invloed uit te oefenen op de beleidsvoorbereidingen. Pas in juni van dat jaar zullen ze met hun ideeën naar de media toestappen.

Voorbereidingen op gemeentelijk beleid

Het gemeentebestuur denkt vanaf eind 1997 in nauw overleg met de politie na over een nieuwe strategie om de criminaliteit en drugsgerelateerde problemen in het raamprosti-tutiegebied de kop in te drukken. Centraal bij die gedachtevorming staat de verweven-heid van de raamprostitutiebranche met de drugsoverlast en criminaliteit op straat. Een gemeenteambtenaar die destijds betrokken was bij de beleidsvorming zegt daarover:

‘De illegaliteit in de straten en achter de ramen nam toe. Je zag dat daarmee kennelijk het hele prostitutiecircuit aantrekkelijker werd voor andere lieden: drugshandelaren, helers, verslaafden. Dat bouwt zich op (…) en dan denk je: die traditionele manier van denken werkt niet meer. We hebben toen nadrukkelijk niet gekozen voor een hapsnapbeleid maar voor een andere aanpak.’

En een politiefunctionaris die destijds namens de politie nauw betrokken was bij de formulering van nieuw beleid, vertelt achteraf:

“Als je kijkt wat een enorme aantrekkingskracht de raamprostitutie had op al het rapaille wat zich in de stad bevindt om allerlei redenen, of het nou is om verdovende middelen te verhandelen omdat daar de junks en dealertjes lopen die de anonimiteit opzoeken, of omdat daar makkelijke slachtoffers lopen voor straatroof omdat ze thuis natuurlijk niet gaan vertellen dat ze beroofd zijn bij een hoertje of wat dat ook. (...) Het was vijf voor twaalf, het was al een paar jaar noodgebied en dat wilde maar niet helpen. De criminaliteit en drugsoverlast liep iedereen over de schoenen, en bewonersorganisaties begonnen zich bijzonder teweer te stellen. En toen zijn we begonnen.”

Om de criminaliteit en drugsoverlast in en rond de prostitutiestraten structureel een halt toe te roepen, besluiten gemeente en politie hun pijlen te richten op de raamprostitutie-branche zelf. Ze beginnen in het najaar van 1998 met een plan om het beleid ten aanzien van de prostitutiebranche op een aantal punten grondig te herzien. Daarmee lopen ze vooruit op de ophef van het bordeelverbod dat een jaar later, in oktober 2000, van kracht zou worden en waar op dat moment in de Tweede Kamer over wordt gedebatteerd.

Book Van Gestel_2.indb 112

Allereerst wordt besloten de prostitutieondernemingen te controleren op het naleven van regels. Vooral de controle op illegale werknemers vormt bij de uitvoering van het handhavingsbeleid een aandachtspunt. In november 1998 begint de politie met het optreden tegen vrouwen die zonder geldige verblijfsvergunning werkzaam zijn achter de ramen, nadat de politie eerder waarschuwingen heeft uitgedeeld aan het adres van de raamprostitutie-exploitanten over de ophanden zijnde controles. Naast controle op ille-galiteit in de prostitutiepanden, intensiveert de politie vanaf het einde van 1998 ook het toezicht op straat.

In de tweede plaats is het gemeentebestuur van plan de zevenhonderd ‘prostitu-tieramen’ in de stad op termijn te halveren. De Raamstraat – de prostitutiestraat met de meeste ramen én met de meeste drugsoverlast (volgens gemeente en politie), moet vol-gens de plannen in de toekomst als prostitutiestraat verdwijnen en een andere bestem-ming krijgen. Door onteigeningsprocedures wil het gemeentebestuur alle prostitutie binnen een termijn van ongeveer vijf jaar verwijderen uit de straat.

In de derde plaats hebben bestuur en politie het voornemen om voor de raam-prostitutiebranche sluitingstijden voor de nacht in te voeren. Net zoals gewone horeca-ondernemingen zou ook de raamprostitutie om één uur ’s nachts de deuren moeten sluiten om de volgende ochtend om zeven uur pas weer open te mogen. De criminaliteit in en rondom de prostitutiestraten zou zich volgens politiecijfers namelijk vooral ‘s nachts voordoen. Daarnaast zou de bedrijvigheid van de raamprostitutie vooral na mid-dernacht aantrekkingskracht uitoefenen op ‘randfi guren en lieden die de drukte en anoni-miteit van de [prostitutie-]straat zoeken om er makkelijk te kunnen handelen’, zo zegt een beleidsmedewerker achteraf.

De verschillende maatregelen worden in de nota ‘Aanpak Raamstraten’ beschreven. Naast interventies die specifi ek zijn gericht op herinrichting van de prostitutiebranche, worden in de nota ook ‘fl ankerende’ maatregelen genoemd die het bestuur wil nemen om de drugsoverlast in het prostitutiegebied verder te verminderen. Geopperd wordt onder meer om cameratoezicht in de toekomst in te voeren en om meer te investeren in de samenwerking tussen politie, justitie en zorginstellingen.

De ideeën komen terecht in een nota die uiteindelijk in maart 1999 door de gemeenteraad wordt besproken. Voor die tijd overlegt de gemeente maandelijks met een aantal vertegenwoordigers van de raamprostitutie-exploitanten uit het Raamkwartier over de plannen én met vertegenwoordigers van de bewonersorganisaties.

Eerste mediabericht over sluitingstijden

De sluitingstijdenregeling als middel om drugsoverlast te bestrijden komt voor het eerst in de krant ter sprake in juni 1998, als in een artikel verslag wordt gedaan van het rap-port dat door bewoners van het Raamkwartier is opgesteld over de toekomst van de prostitutiebranche. De bewoners begeleiden het rapport professioneel met een persbe-richt en een persbijeenkomst. In het nieuwsbepersbe-richt dat over het bewonersinitiatief in de krant verschijnt, wordt met name het cameratoezicht en de sluitingstijdenregeling genoemd als voorstel van bewoners. De heer Puik, een van de opstellers van het rapport, komt in het bericht uitvoerig aan het woord. Hij stelt dat ‘de prostitutie een bedrijfstak is

Book Van Gestel_2.indb 113

die bij de stad hoort, maar die geen overlast voor de bewoners van die stad mag veroorzaken’. Onder overlastveroorzakers schaart hij zowel bezoekers van de prostitutiestraten als mensen die vanwege de drugshandel rondhangen in de wijk. In het krantenbericht lezen we verder over het idee van een Eroscentrum en over de hoop die de bewonersgroep heeft ‘met het rapport invloed te hebben op het toekomstige prostitutiebeleid.’

Het idee van een Eroscentrum zal uiteindelijk niet door het gemeentebestuur worden overgenomen. Enkele andere geopperde maatregelen wel, zoals de sluitingstij-denregeling en het cameratoezicht. Een beleidsmedewerker van de gemeente meent echter dat deze laatste maatregelen niet uit de koker van de bewonersorganisaties komen, maar dat ze bij de gemeente al veel eerder op de agenda stonden.4 De bewoners zouden het idee van sluitingstijden van de gemeente hebben overgenomen. Bewoner Puik meent dat bewoners het plan hebben aangedragen, maar voegt eraan toe dat de ideevorming in nauwe samenspraak met een gemeenteambtenaar heeft plaatsgevonden.

Een maand later, eind juli 1998, komt de krant met een groot achtergrondverhaal over drugsoverlast in en rondom de Raamstraat.5 De rapportage is geschreven door een ver-slaggever gezondheidszorg en verschijnt nadat de krant al meerdere malen heeft bericht over het plan om in de toekomst camera’s te plaatsen rondom de raamprostitutiestraten. In het achtergrondbericht van juli 1998 komen eerst buurtbewoners aan het woord over ‘junks die roken en spuiten in portieken’, over ‘nachtelijk geroep en geschreeuw’ en over ‘vieze naalden die in bosjes slingeren’. Bejaarde bewoners die in een seniorenfl at aan de Raamkade wonen vertellen dat ze de deur ’s avonds niet meer uit durven en dat hun vrienden niet meer langs durven komen vanwege de junks in het portiek. Daarnaast komt in het artikel ook een drugsverslaafde zelf aan het woord: ‘Ik zie echt wel dat zo’n oud omaatje bang is of dat moeders angst hebben voor hun kinderen. Ik zit niet voor mijn lol in dat portiek. Ik heb simpelweg niets anders.’ In het tweede deel van het achtergrond artikel worden diverse personen opgevoerd die allen een pleidooi houden voor het creëren van gebruikersruimten in de buurt, als oplossing voor de drugsoverlast. Naast bewoners en verslaafden tonen in het artikel ook de politie en de GGD zich voor-stander van een gedoogruimte, als alternatief voor ‘het eeuwige opjaagbeleid’. Zo zegt de plaatselijke politiecommissaris die in de krant aan het woord komt:

4 Dat zegt een gemeenteambtenaar bij navraag hierover.

5 Dit is overigens niet het eerste achtergrondverhaal dat ooit in de krant verschijnt over drugsoverlast in de Raamstraat. In 1995 is ook een reeks artikelen verschenen over de overlast in en rondom de Raam-straat. In deze analyse wordt echter gekeken naar lokale media-aandacht voor drugsoverlast vanaf 1997. Er zijn – de artikelen van voor 1997 in ogenschouw nemend – geen aanwijzingen dat de kran-tenberichten die voor 1997 over drugsoverlast zijn verschenen, wezenlijk anders zijn dan de berichten die vanaf 1997 over dit onderwerp zijn verschenen. De artikelen gaan ook voor het overgrote deel over beleid om de overlast te bestrijden. In 1995 was onder andere invoering van het noodgebied een maat-regel waar veel aandacht aan werd besteed.

Book Van Gestel_2.indb 114

‘Als ik naar de bejaarden kijk die dagelijks over een verslaafde heen moeten stappen voor-dat ze hun boodschappen kunnen doen (…) voor-dat creëert een groot gevoel van onveiligheid. Een gebruikersruimte met begeleiding neemt dat gevoel en die overlast deels weg. Van mij persoonlijk mag ie er komen’.

In het achtergrondartikel wordt tot slot de verantwoordelijke wethouder opgevoerd als enige tegenstander van zo’n gebruikersruimte; zij wijst op de aanzuigende werking en de extra overlast die zo’n ruimte voor omwonenden zou kunnen veroorzaken.

Enkele dagen na het verschijnen van dit achtergrondartikel plaatst de krant een artikel op de opiniepagina, afkomstig van de directeur van de belangenorganisatie voor drugs-verslaafden. In het stuk bekritiseert hij het lokale bestuur door te stellen dat niet de bestrijding van drugsoverlast centraal moet staan in het lokale drugsbeleid maar juist het welzijn van drugsverslaafden. ‘Het beleid moet uitgaan van het feit dat druggebruik er is, er altijd is geweest en er altijd zal blijven’, aldus de schrijver van het artikel.

Het uitgebreide achtergrondverhaal waarin de klachten van buurtbewoners aan-vankelijk centraal lijken te staan, wordt door de oplossing die in het bericht wordt aange-dragen (en door de follow up van het opiniërende bericht over het falende zorgbeleid van de overheid) vooral een verhaal over zorg voor verslaafden. Met andere woorden, de hinder die burgers ondervinden van drugsverslaafden in de buurt, wordt door het frame van de verslaggever gezondheidszorg in een ander perspectief geplaatst en van een andere bete-kenis voorzien. De aangedragen oplossing die bij dit zogenaamde ‘zorgframe’ past – namelijk gebruikersruimten – wordt echter niet door het lokale bestuur overgenomen, althans niet op dit tijdstip. Ook bij de gemeenteraadsleden vindt het idee geen weer-klank. Bestuur en de raad erkennen het probleem van de drugsoverlast rondom de Raamstraat en hebben het issue inmiddels hoog op de politieke agenda staan, maar kiezen voor andere, meer repressieve maatregelen om het probleem te lijf te gaan.6

De achtergrondreportage in de krant heeft dus (op korte termijn) geen invloed op de aard van de beleidsmaatregelen die door het lokale bestuur en de politie genomen zullen worden. Wel hebben wijkbewoners publieke aandacht gekregen voor de drugsge-relateerde problemen in hun wijk.

Twee maanden later, in september 1998, komt de overlast van bewoners weer in de krant ter sprake, nu in een ingezonden brief van een bewoner. Hij vraagt aandacht voor het gevaar dat bewoners lopen door de fysieke nabijheid van verslaafden, drugsdealers én de prostitutiewereld. De bewoner schrijft onder meer:

6 Drie jaar later, als de gemeenteraad besluit de politieverordening aan te scherpen om effectiever tegen verslaafden en drugsdealers op te kunnen treden , wordt door de raad voor het eerst serieus gesproken over de komst van gebruikersruimte voor drugsverslaafden, als tegenhanger van de ‘harde’ repressieve aanpak.

Book Van Gestel_2.indb 115

‘De overlast van drugsverslaafden is gigantisch. Je kunt de deur na zonsondergang eigen-lijk niet meer uit. Als volwassene leer je er nog een beetje mee omgaan, maar het is te gek voor woorden waar opgroeiende kinderen allemaal mee in aanraking komen. Opvoeden is gekkenwerk in een omgeving waar seks, geweld en drugs ongebreideld hun gang kunnen gaan.’

De bewoner eindigt zijn brief met de vraag wat er moet gebeuren voordat de politie deze problemen echt aanpakt.

Eind september 1998 sijpelt het plan van de gemeente om op te treden tegen illegale raamprostituees door naar de krant. In een overleg dat de gemeente maandelijks voert met raamexploitanten is namelijk aangekondigd dat spoedig zal worden opgetreden tegen vrouwen zonder geldige verblijfsvergunning. Enkele van de exploitanten stappen met dit nieuws direct naar de krant en uiten hun verontwaardiging over de aangekon-digde politiecontroles. Ongeveer negentig procent van de raamprostituees in Zandstad is illegaal en door de aanpak van illegaliteit vrezen de raamexploitanten voor grote leeg-stand. Ze organiseren niet lang daarna op een zaterdag een open dag om het publiek te laten zien dat de raamprostitutiebranche een ‘keurige bedrijfstak’ is waar illegale prosti-tuees niet worden uitgebuit. Ook menen ze dat optreden tegen illegale prostiprosti-tuees enkel averechtse gevolgen zal hebben; de prostituees zullen door de controles hun heil zoeken in het illegale circuit, met alle gevolgen van dien. Om de totstandkoming van de bericht-geving over het standpunt van de raamexploitanten goed te kunnen begrijpen, is het nodig meer iets te weten over de ‘werkrelatie’ tussen de politieverslaggever en de prosti-tutiebranche.

Relatie tussen de krant en de prostitutiewereld

Als de raamexploitanten met hun verontwaardiging over het gemeentebeleid de krant van Zandstad bellen, vragen zij niet zomaar naar iemand, maar naar verslaggever De Koning. De Koning is vanaf halverwege jaren negentig bij de krant van Zandstad werk-zaam als politieverslaggever. Toen hij begon bij de krant en op zoek ging naar bronnen die hem informatie konden verschaffen over ‘De onderwereld’ van Zandstad, kwam hij terecht in de seksbranche. Later vertelt hij daarover:

‘Ik heb me ooit een keer de vraag gesteld: hoe kom je als politieverslaggever aan goede informatie uit onderwereldkringen? Ga je dan naar een café en zeg je: ‘Dag dames en heren, hier ben ik dan’, of probeer je op andere manieren contact te leggen? Een van de branches die redelijk toegankelijk is, is de seksbranche, en daar zit de onderwereld ook in. Die branche is toegankelijker dan Chinezen of Turken die in heroïne handelen. De hard-drugswereld is vrij moeilijk, die loopt via de horeca en dat is ingewikkeld. Maar die seks-branche is een vrij toegankelijke wereld.’

Politieverslaggever De Koning had – zo rond 1995 – bijna dagelijks contact met de politie en liep ook geregeld met een agent mee de wijken in. De problemen in en rondom de

Book Van Gestel_2.indb 116

raamprostitutiestraten bleven hem niet onopgemerkt, te meer daar hij van de politie te horen kreeg dat ze de prostitutiebranche ‘nog wel een keertje goed gingen aanpakken’. Hij hield de straat en het beleid in de gaten, schreef stukken over het veiligheidsbeleid en merkte dat de raamexploitanten ‘goed in paniek schoten’ toen een paar jaar later plan-nen van de gemeente om illegaliteit in de prostitutiebranche aan te pakken naar buiten kwamen. De exploitanten belegden een vergadering en De Koning deed voor de krant uitvoerig verslag van die bijeenkomst.7 Van het contact dat destijds tot stand kwam met mensen uit de prostitutiebranche profi teert hij naar eigen zeggen nog steeds, ondanks de kritiek die hij kreeg van zijn chef. Over de meerwaarde van zijn contact met raam-exploitanten vertelt hij later: