Het ontwikkelingsproces op lokaal niveau

7.6 Het ontwikkelingsproces op lokaal niveau

De gemeentelijke praktijk van woning bouw- en locatieontwikkeling en grondbe-leid wordt gekenmerkt door een aantal structurele problemen (zie ook paragraaf 4.2.2). De raad geeft aan hoe hij tegen deze problemen aankijkt en formuleert een aantal mogelijke oplossingen.

Een realistischer en transparanter gemeentelijk grondbeleid

Over het algemeen zit er een flinke tijdsspanne tussen het moment waarop de gemeen te de grondprijzen vaststelt, en het moment waarop de te bouwen wonin-gen uiteindelijk worden verkocht. De gemeentelijke grondprijzen zijn meestal dan

48  Bij bepaalde niet-conforme kwaliteitseisen kan overwogen worden om de kosten van deze eisen te ver- delen tussen de gemeente enerzijds en de bewoners anderzijds. Dit geldt met name voor niet-markt-conforme kwaliteitseisen waarvan verwacht kan worden dat ze op termijn wel marktconform zullen  worden, zoals bijvoorbeeld kwaliteitseisen op het gebied van energiebesparing. 

174 Perspectief op een woningmarkt in balans Tijd voor keuzes

ook gebaseerd op een inschatting van de toekomstige verkoopprijzen van de nieuw te realiseren woningen. De raad heeft de indruk dat de gemeenten deze toekomstige verkoopprijzen in sommige gevallen (al dan niet bewust) erg roos-kleurig inschatten. Door hoge grondprijzen te vragen hoopt men de grond-opbrengsten te maximaliseren om deze grond-opbrengsten vervolgens te kunnen ge bruiken voor het doen van onrendabele investeringen, zowel binnen als buiten

het plan gebied.49 Er ontstaan procyclische effecten waarbij de gemeenten zichzelf

als het ware rijk rekenen.

Dit is geen wenselijke praktijk, omdat het kan leiden tot een opwaartse druk op de huizenprijzen, een vermindering van de prijs-kwaliteitverhouding van nieuw bouw-woningen en een groter risico op stagnatie van bouwprojecten (grotere kans op heront wikkeling). Een meer realistische grondprijsvaststelling door de gemeenten is daarom nodig. Een eerste stap in deze richting betreft het transparanter maken van het grondbeleid. Gemeenten zouden duidelijk in hun plannen moeten aan geven welke aannamen gebruikt zijn bij het vaststellen van de gemeentelijke grondprijzen. Tevens zouden ze inzichtelijk moeten maken voor welke investeringen de grondopbrengsten gebruikt worden. Op die manier kunnen lokale politici, burgers, woningcorporaties en marktpartijen het realiteitsgehalte en de wenselijk-heid van het gemeentelijke grondbeleid en de investeringen die er met behulp van de grondopbrengsten gedaan worden beter beoordelen.

Gemeentelijk grondbeleid; geef de nieuwe beleidsinstrumenten een kans

In paragraaf 4.2.2 is aandacht besteed aan de verschillende knelpunten op de grond markt, zoals free rider gedrag, speculatie en gebrek aan concurrentie op de woningbouwmarkt door vroeg ingenomen grondposities. Inmiddels zijn er verschillende wetsinitiatieven ontwikkeld die tot doel hebben om deze problemen het hoofd te bieden. Zo is de Wet Voorkeursrecht Gemeenten (WVG) recent gewijzigd, waardoor gemeenten meer juridische en beleids matige mogelijkheden hebben gekregen om speculatief gedrag en toekomstige monopolieposities van markt partijen tegen te gaan.

Een ander belangrijk beleidsinstru ment is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, met daaraan gekoppeld de Grond exploi tatie wet en de gewijzigde Onteigenings-wet. Deze wetten worden in 2008 van kracht. Dankzij de Grondexploitatiewet krijgen de gemeenten meer mogelijkheden om kosten te verhalen en de gewenste plankwaliteit te realiseren. Gemeenten kunnen private partijen name lijk een bouwvergunning weigeren, wanneer er niet wordt voldaan aan de door de wet

gestelde voorwaarden.50 In die zin voorziet de wet in een ‘stok achter de deur’

49  Soms ‘lekken’ deze opbrengsten ook weg naar de algemene middelen van een gemeente.  50  De zogenaamde kostensoortlijst geeft aan welke kosten de gemeente publiekrechtelijk op de private 

175

voor het geval de gemeente er in overleg met de marktpartijen en/of woningcor-poraties niet uitkomt.

De raad meent dat deze nieuwe wetsinitiatieven de kans moeten krijgen om zich te bewijzen. Pas als de genoemde wetten enige tijd van kracht zijn, zal blijken of ze daadwerkelijk in staat zijn om de knelpunten op de grondmarkt op te lossen. Dit betekent dat een zorgvuldige monitoring van de effecten van de nieuwe wetgeving vereist is. Mochten deze effecten in de praktijk tegenvallen, dan dient te worden nagedacht over meer fundamentele wijzigingen van het grondbeleid, zoals bijvoorbeeld een loskoppeling van eigendomsrecht en bouwrecht.

Vereveningsconstructies: mogelijkheden en grenzen

Vandaag de dag worden niet-rendabele voorzieningen op nieuwbouwlocaties vaak deels gefinancierd uit de winsten die worden behaald op commerciële investerin-gen. De raad staat positief tegenover dergelijke vereveningsconstructies en wil ze ook graag inzetten om de stedelijke vernieuwing verder van de grond te krijgen. Dit vereist bovenplanse verevening waarbij de winsten uit woningbouw op uitleg-locaties gebruikt worden om onrendabel te investeren in stedelijke vernieuwings-gebieden.

Tegelijkertijd is duidelijk dat de mogelijkheden voor verevening sterk afhankelijk zijn van de heersende conjunctuur op de woningmarkt. In een opgaande markt zijn deze mogelijkheden een stuk groter dan in een stagnerende woning-markt. Gemeenten en Rijk moeten zich dan ook realiseren dat woningbouw geen oneindige inkomstenbron is. Men dient na te denken over alternatieve manieren om niet-rendabele voorzieningen te financieren ten tijde van een tegenzittende woningmarkt.

Een kwaliteitsimpuls voor de gemeentelijke diensten

Gemeenten kampen dikwijls met een kwantitatief en kwalitatief personeelstekort (zie paragraaf 4.2.2). Ze hebben soms onvoldoende personeel dat deskundig genoeg is om effectief te functioneren binnen het complexe netwerk waarin bouwlocaties worden ontwikkeld. Dit is geen verwijt aan het gemeentepersoneel. Van een gemeenteambtenaar in een kleinere gemeente, die zich vaak met veel meer onderwerpen bezighoudt dan locatieontwikkeling alleen, kan niet worden verwacht dat hij/zij zich op alle fronten kan meten met de meer gespecialiseerde (en beter betaalde) medewerkers van de grote projectont wik ke laars en woning-corporaties. Dit is een probleem, omdat het kan leiden tot ongelijke machtsver-houdingen tussen gemeenten enerzijds en de bouwende partijen anderzijds. Daarom meent de raad dat het deel van het gemeentelijke ambtenarenapparaat dat zich bezig houdt met locatieontwikkeling en/of wonen een impuls zou moeten krijgen, met name in de wat kleinere gemeenten. Het Rijk kan hier op

176 Perspectief op een woningmarkt in balans Tijd voor keuzes

velerlei wijzen bij assisteren, bijvoorbeeld door het uitlenen van project- en procesmanagers, het opzetten en/of ondersteunen van kennis- en opleidings-centra en het belonen van goed opdrachtgeverschap.

Uit de reactie van voormalig minister Dekker op het VROM-raadsadvies ‘Ruimte geven, ruimte nemen’ (VROM-raad, 2006a) blijkt overigens dat het ministerie de geconstateerde knelpunten onderkent en in overleg met IPO (Interprovinciaal Overleg) en VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten) zoekt naar mogelijk-heden om de kennis en kunde op gemeentelijk niveau te verbeteren.

Meer flexibiliteit in het ontwikkelingsproces

Het gebrek aan flexibiliteit is één van de oorzaken van de stagnatie in de bouw-productie. Bij veranderingen in de economische conjunctuur moeten er nieuwe afspraken over de planexploitatie worden gemaakt, wat vertraging kan opleveren. Om deze problemen het hoofd te bieden pleit de raad voor meer flexibiliteit in het proces van locatieontwikkeling. Het concept van het ‘onbestemd bouwen’ (zie kader) biedt hiervoor goede mogelijkheden.

Onbestemd bouwen Onbestemd bouwen maakt het planvormingsproces flexibel, waardoor er goed  kan worden ingesprongen op veranderingen in de economische conjunctuur.  De kans op herontwikkeling wordt kleiner. Dit garandeert een continue bouw- productie. Bij onbestemd bouwen worden bouwplannen zo lang mogelijk ‘onbe- stemd’ gehouden. Het gaat dan bijvoorbeeld om nieuwbouwprogramma’s waar-van zolang mogelijk onduidelijk blijft of de op te leveren woningen huur- of  koopwoningen zullen zijn. Ook kan worden gedacht aan het bouwen van wonin-gen met een variabele kwaliteit; in eerste instantie wordt er alleen uitgegaan van  een bepaalde basiskwaliteit, maar indien de omstandigheden op de woning-markt hiertoe aanleiding geven, kan er makkelijk en snel extra kwaliteit worden  toegevoegd. Door dergelijke ‘onbestemdheden’ in te bouwen in het woning-bouwprogramma kan optimaal worden ingespeeld op eventuele veranderingen  in de woningvraag (zie ook Winsemius et al., 2004). Onbestemd bouwen is binnen de huidige ordening prima mogelijk en op  diverse plaatsen gebeurt het al. Het vergt alleen wel een andere manier van wer- ken van de betrokken projectontwikkelaars, bouwondernemingen en gemeen-ten. Bij onbestemd bouwen is het niet meer mogelijk om alles op voorhand vast  te leggen en op basis van voorcalculaties kosten en opbrengsten te verdelen. In  plaats daarvan is er sprake van een verdeling van winst of verlies op basis van  nacalculaties van de gebiedsexploitatie. Dit maakt de financiële risico’s voor  gemeenten en marktpartijen wel groter. 

177