Beleid en regelgeving van de rijksoverheid

De rijksoverheid beïnvloedt de aanbodzijde van de woningmarkt via onder meer het ruimtelijke ordeningsbeleid, het kwaliteitsbeleid en het beleid ten aanzien van de sociale huursector. Deze overheidsinterventies kunnen worden onderbouwd vanuit verschillende motieven zoals het tegengaan van negatieve externe effecten, het anticiperen op toekomstige ontwikkelingen en het rechtvaardigheidsmotief (zie ook paragraaf 2.2). Op zichzelf gaat het dan ook om vormen van overheidsingrij-pen die goed te verdedigen zijn. Dat neemt niet weg dat de genoemde overheids-interventies wel een aanbodbelemmerende werking kunnen hebben. Het woning-marktbelang loopt niet altijd parallel met de overige maatschappelijke belangen.

Regelgeving en procedures

Uit praktisch elk onderzoek naar de stagnatie in de woningbouwproductie komt naar voren dat de regels en procedures een belangrijke belemmerende factor vormen. Dit komt doordat er bij de productie van woningen regels van verschil-lende beleidsterreinen samenkomen: het gaat om ruimtelijke ordening, bouwregel-geving, milieuregelbouwregel-geving, arbeidsomstandigheden, luchtkwaliteit, welstand, waterhuishouding, geluidscontouren, archeologie en wat al niet meer. Overigens komen deze regels niet alleen uit de koker van het Rijk. Ook de gemeenten doen soms een duit in het zakje door in aanvulling op de door de centrale overheid vast-gestelde wet- en regelgeving nog extra regels te hanteren. Daarnaast speelt ook de Europese regelgeving een steeds belangrijkere rol, bijvoorbeeld door de regels op het gebied van luchtkwaliteit. Zo vormden de strenge EU-normen op het gebied van fijn stof een grote verrassing voor bouwend en ontwikkelend Nederland. Al deze regels leiden tot lange en complexe planprocessen en daardoor tot een grotere kans op stagnatie en vertraging. Inmiddels heeft de overheid al wel verschillende stappen gezet om de regeldruk te verminderen en de procedures te stroomlijnen (zie ook paragraaf 7.5). Langzaam maar zeker lijkt dit knelpunt daarom minder groot te worden.

Ruimtelijk beleid

Beperkt aanbod aan bouwlocaties

In veel economische studies naar de werking van de Nederlandse woningmarkt, zoals bijvoorbeeld de rapporten van de REA en de SEO (REA, 2006; Hof et al., 2006),

91

wordt de relatief strikte Nederlandse ruimtelijke ordening gezien als een belang-rijke oorzaak van de woningtekorten in grote delen van Nederland. Omdat er (te) weinig bouwlocaties beschikbaar zijn (onvoldoende ruimtelijke plancapaciteit), is bouwgrond schaars en duur. Hierdoor worden er niet genoeg woningen gereali-seerd om aan de woningvraag te kunnen voldoen.

Tot nu toe was het in Nederland de gewoonte om alleen ruimte te reserveren voor de woningen die ook daadwerkelijk op relatief korte termijn gepland zijn. De woningbouwcapaciteit is ruimtelijk gezien dus aan een maximum gebonden. Dit maakt de woningbouwproductie weinig flexibel, omdat er slecht geanticipeerd kan worden op plotselinge stijgingen van de woningvraag. Er is simpelweg te weinig ruimte om deze extra woningvraag op korte termijn te accommoderen. Bovendien maakt de beperkte ruimtelijke plancapaciteit het lastig om de even-tuele uitval van bepaalde bouwlocaties te compenseren door op korte termijn alternatieve bouwlocaties in gebruik te nemen. Recent hebben er wel enkele belangrijke wijzigingen plaatsgevonden in het Nederlandse ruimtelijke ordenings-beleid. Er is een verschuiving zichtbaar van sectorale plannen naar meer integrale gebiedsontwikkeling. In de Nota Ruimte zijn de planningscontingenten voor woningbouw losgelaten en mogen de landelijke gemeenten voor hun eigen bevol-kingsaanwas bouwen. Daarnaast krijgen de gemeenten mogelijkheden om, in het geval dat marktpartijen voor de grond exploitatie zorg dragen, voldoende percelen te bestemmen voor sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap (Grondexploitatiewet).

Grote uitleglocaties leiden tot een complex planproces en weinig bouwfronten Het VINEX-beleid wordt door verschillende partijen, zoals bijvoorbeeld het Ruimtelijk Planbureau (Jókövi et al., 2006), gezien als ‘medeschuldige’ aan de stagnatie in de woningbouwproductie. Dit beleid, dat begin jaren negentig van kracht is geworden, beoogde de woningbouwproductie voor een belangrijk deel te concentreren op grote bouwlocaties in en rondom de bestaande steden.

Met name de uitleglocaties die in het kader van het VINEX-beleid werden ontwik-keld hadden vaak een grote omvang. Hierdoor was er sprake van een complex ontwikkelings- en bouwproces. Er waren veel partijen bij betrokken (gemeenten, woningcorporaties, projectontwikkelaars en bouwbedrijven) en de risico’s en onzeker heden waren relatief groot. Ook was er in de beginfase soms onduidelijk-heid over de rolverdeling; de taken en verant woorde lijkheden van de verschillende partijen waren dikwijls niet helder. Dit alles leidde vaak tot een afwachtende houding en een lang proces van onder handelingen. Hierdoor liepen bouwprojecten vaak al vertraging op voordat er überhaupt een spade in de grond werd gestoken. Als gevolg van de grote uitleglocaties uit het VINEX-beleid waren er bovendien relatief weinig bouwfronten (plaatsen waar ook daadwerkelijk woningen werden

92 Perspectief op een woningmarkt in balans Tijd voor keuzes

gebouwd). Wanneer er op één van de bouwfronten stagnatie ontstond, leidde dit dan ook al snel tot vertragingen in de algehele woningbouwproductie.

Overigens speelden de bovenstaande problemen met name aan het eind van de jaren negentig. Vanaf 2000 komen ook de grotere VINEX-locaties geleidelijk aan beter op gang (Jókövi et al., 2006). In de komende jaren worden de VINEX-locaties verder afgebouwd.

Stagnatie in het binnenstedelijk bouwen

Het VINEX-beleid voorzag in woningbouw op zowel uitleglocaties als binnen-stedelijke locaties. Op de binnenbinnen-stedelijke woningbouwlocaties is de vertraging in de bouwproductie over het algemeen nog groter geweest dan op de uitleg-locaties. Hiervoor kunnen verschillende oorzaken worden aangedragen. Allereerst is het vaak moeilijk en tijdrovend om draagvlak te vinden onder de reeds aanwezige bewoners, vastgoedeigenaren en andere belanghebbenden in het gebied (De Vries et al., 2003). Ten tweede zijn herstructureringsprojecten inhoudelijk meestal erg complex en gaan ze gepaard met hoge kosten. Ten derde zorgt het woningtekort ervoor dat het lastig kan zijn om de bewoners van de te herstructureren wijken te herhuisvesten.

Tot slot leken het Rijk en de gemeenten in de eerste jaren van de 21e eeuw minder

belang aan herstructurering te hechten. Waarschijnlijk had dit te maken met de toegenomen spanning op de woningmarkt. Wanneer er nog voldoende vraag is naar goedkopere woningen (dit zijn vaak de woningen die bij herstructurering worden gesloopt), is er immers geen sense of urgency om tot herstructurering over te gaan (zie ook VROM-raad, 2002b). Inmiddels staat het herstructureringsbeleid overigens weer hoog op de politieke agenda.

Kwaliteitsbeleid bij nieuwbouw

Kwaliteitsbeleid bij nieuwbouw: hoe hoger de eisen, des te hoger de bouwkosten Nederlandse nieuwbouwwoningen moeten aan relatief strenge kwaliteits- en milieu voorschriften voldoen. Vooral de intro ductie van het nieuwe Bouwbesluit in

2003, en de recente verlaging van de vereiste energie prestatiecoëfficiënt (EPC),15

hebben de kwaliteitseisen opgeschroefd. Dit heeft ook gevolgen voor de bouw-kosten. Zo blijkt uit een onderzoek van PRC Bouwcentrum (Bouwned, 2002) dat het per 1 januari 2003 in werking getreden Bouwbesluit de bouwkosten van nieuwe woningen gemiddeld 6% hoger maakt. Meer recent (in 2006) heeft de NVB Vereniging voor ontwikkelaars & bouwondernemers vastgesteld dat het totaalpakket van door de overheid opgelegde kwaliteitseisen de bouwkosten van

93

een nieuwe modale koopwoning (stichtingskosten rond de e 300.000) met onge-veer e 20.000 vergroot (NVB, 2006).

Zolang de door de overheid opgelegde kwaliteitseisen parallel lopen met het aspi-ratieniveau van de woningzoekenden, en dus marktconform zijn, kan de overheid haar kwaliteits ambities zonder enig probleem realiseren. In de praktijk is er echter niet altijd sprake van marktconforme eisen. In het nieuwe Bouwbesluit is de stan-daardhoogte voor het plafond van de woonkamer bijvoorbeeld verhoogd van 2,40 meter naar 2,60 meter, terwijl slechts 30% van de huizenkopers bereid blijkt om een hogere prijs te betalen voor een dergelijk hoger plafond (Boelhouwer en Rietdijk, 2002).

Niet-marktconforme kwaliteitseisen leiden tot hogere bouwkosten die bouwers (projectontwikkelaars en bouwbedrijven) vanuit marktover wegingen (men wil voorkomen dat de nieuwe woningen zichzelf uit de markt prijzen) niet volledig in de woningprijs kunnen doorberekenen. Bij een correcte toepassing van de residuele grondwaardemethode (zie kader in paragraaf 4.2.2) betekent dit dat de

grond opbrengsten voor de gemeenten lager worden.16 De bouwkosten worden

immers hoger terwijl de verkoopprijs van de woningen niet navenant verhoogd kan worden, omdat de gestelde eisen niet marktconform zijn. Dit heeft directe gevolgen voor het budget dat gemeenten kunnen uitgeven aan financieel minder rendabele vormen van grondgebruik zoals open baar groen, speelplaatsen voor kinderen, publieke voorzieningen en sociale woning bouw (verlaagde grondprijzen). Wanneer de woningmarkt tegenzit kan dit zelfs betekenen dat de opbreng sten van bouwprojecten onder de kostprijs van de locatieontwikkeling komen te liggen, waardoor de projecten moeten worden afgeblazen.

In sommige gevallen zullen gemeenten de bouwondernemers daarom pushen om de niet-markt conforme kwaliteitseisen toch door te berekenen in de woning-prijs (of om genoegen te nemen met een kleinere winstmarge). Wanneer de bouwondernemers er in zo’n situatie inderdaad voor kiezen om de niet-markt-conforme kwaliteitseisen te verdisconteren in de woningprijs, wordt de door de woonconsument ervaren prijs-kwaliteitverhouding van de betreffende nieuw-bouwwoningen echter minder gunstig. Hierdoor kan de concurrentiepositie van deze woningen ten opzichte van de vrijkomende woningen in de bestaande woning voorraad verslechteren, waardoor woningen minder snel verkocht zullen worden. Dit kan leiden tot het afblazen van nieuwbouwprojecten en dienten-gevolge tot stagnatie in de nieuwbouwproductie.

94 Perspectief op een woningmarkt in balans Tijd voor keuzes