De huurtoeslag: de visie van de raad

Per saldo is de raad gematigd positief over de huidige Nederlandse huurtoeslag. Het instrument vermindert de woonlasten van lage inkomensgroepen (in combi-natie met het huurbeleid) en maakt kwalitatief goede woningen beter bereikbaar, waardoor ruimtelijke segregatie kan worden voorkomen. Ook is de huurtoeslag relatief doelmatig omdat de subsidie zich alleen richt op de groepen die ook daadwerkelijk ondersteuning nodig hebben (e.g. de lage inkomensgroepen).

124 Perspectief op een woningmarkt in balans Tijd voor keuzes

Dat neemt niet weg dat er wel een aantal aspecten zijn die de raad aan de huur-toeslag zou willen veranderen:

De regeling zou verbreed moeten worden naar de koopsector zodat er één 1.

integraal inkomensafhankelijk systeem van vraagondersteuning ontstaat, waarvan zowel kopers als huurders gebruik kunnen maken. Deze nieuwe vorm van vraagondersteuning duidt de raad aan met de term woontoeslag. De hoogte van de woontoeslag zou nadrukkelijk gekoppeld moeten worden 2.

aan de kwaliteit van de woning en de kenmerken van het subsidieontvan-gende huishouden.

De woontoeslag zou minder woonuitgavenafhankelijk moeten zijn dan de 3.

huidige huurtoeslag, zodat de prijs-kwaliteitverhouding van woningen er minder door verstoord wordt, en de prijsopdrijvende werking van de vraag-ondersteuning wordt getemperd.

De woontoeslag zou regionaal gedifferentieerd moeten worden, zodat het 4.

instrument beter kan worden afgestemd op de regionale woningmarkt-omstandigheden.

In hoofdstuk 8 worden de voorstellen van de raad op het gebied van de vraag-ondersteuning verder uitgewerkt.

Problemen die inherent zijn aan vraagondersteuning

De voorstellen van de raad kunnen niet alle nadelen van de huurtoeslag

weg nemen, omdat sommige van deze nadelen inherent zijn aan iedere vorm van vraagondersteuning.

In de eerste plaats leiden inkomensafhankelijke regelingen per definitie tot een zekere mate van armoede- en werkgelegenheidsval. Technische maatregelen, zoals bijvoorbeeld fiscalisering, het hanteren van zogenaamde staffels of het werken met een overgangsregime, kunnen deze ‘vallen’ weliswaar verminderen maar nooit volledig wegnemen.

Ten tweede is ook de geconstateerde opwaartse druk op de woningprijzen niet specifiek voor de huurtoeslag. Dergelijke effecten zijn van toepassing op elke vorm van vraagondersteuning binnen de context van een gespannen woning-markt. De oplossing voor dit probleem moet dan ook vooral aan de aanbodzijde worden gevonden. Het vergroten van de aanbodelasticiteit van de woningmarkt, en het verkleinen van het woningtekort, heeft volgens de raad de hoogste priori-teit. Een meer elastisch woningaanbod heeft bovendien een dempende werking op de huizenprijzen, waardoor de behoefte aan vraagondersteuning vanzelf klei-ner wordt.

Het financiële risico dat de overheid bij vraagondersteuning in de huursector loopt, hangt vooral af van de mate waarin er plotselinge wijzigingen in de inkomenspositie

125

van huishoudens (bijvoorbeeld als gevolg van een recessie) of de woningprijzen plaatsvinden. Op het eerstgenoemde aspect heeft het woonbeleid weinig directe invloed. De ontwikkeling van de woningprijzen in de huursector (niet in de koop-sector) kan daarentegen wel door de overheid worden beïnvloed, namelijk via de huurregulering en het maken van afspraken met woningcorporaties.

4.5 Huurbeleid

De huursector was de afgelopen jaren het onder werp van een breed politiek en maatschappelijk debat. Het huurbeleid en de positie van de woningcorporaties vormden hierbij de belangrijkste discussiethema’s. De huur beleids plannen van oud-minister Dekker riepen veel protest op in de maatschappij en de politiek en zijn onder druk hiervan meerdere malen gewijzigd. Uiteindelijk heeft het nieuwe kabinet besloten om het huurbeleid voorlopig ongewijzigd te laten. De raad verwacht dat het hier gaat om een adempauze. Na verloop van tijd steekt de discussie over het huurbeleid waarschijnlijk toch weer de kop op. Tegen deze achtergrond geeft de raad in deze paragraaf zijn visie op dit thema.

Een belangrijke aanleiding voor het debat over het huurbeleid dat in de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden, schuilt in het feit dat de Nederlandse huur markt niet goed functioneert. In diverse Nederlandse regio’s, met name in de Randstad, zijn er lange wachttijden voor huurwoningen. Verder is de productie van nieuwe huur-woningen sinds eind jaren negentig sterk teruggelopen (zie ook figuur 3.4) en opereren de huur- en koopsector steeds meer als gescheiden markten. Er zijn rela-tief weinig verhuisbewegingen tussen beide sectoren. De vraag is welke rol de huur-regulering hierbij speelt. Om hier meer inzicht in te krijgen geeft deze paragraaf allereerst een economische analyse van de effecten van huurregulering. Vervolgens nuanceert de raad deze economische analyse vanuit een meer institutionele optiek. Op basis van de beide analyses wordt vervolgens een perspectief voor het toekom-stig huurbeleid geschetst. In hoofdstuk 9 wordt dit perspectief verder uitgewerkt.

Huurregulering: een economische analyse

In economische woningmarktanalyses wordt de huurregulering vaak gezien als een belangrijke oorzaak van de stagnatie op de Nederlandse woningmarkt. Op dit moment wordt de huurprijs van ongeveer 95% van de huurwoningen in Nederland gereguleerd. Dit betekent dat de maximaal toegestane huurprijs bij verhuur van een nieuwe of vrijkomende woning wordt bepaald door het woning-waarderingsstelsel, en dat de jaarlijkse huurstijgingen voor de huurders aan door de overheid vastgestelde regels zijn gebonden. In economische termen kan deze regelgeving de marktwerking op de huurmarkt verstoren. Op een niet-geregu-leerde vrije huurmarkt ontstaat een evenwichtsprijs, waarbij de vraag gelijk is aan

126 Perspectief op een woningmarkt in balans Tijd voor keuzes

het aanbod. De huurregulering zorgt er echter voor dat de werkelijke huurprijzen

in sommige gevallen lager liggen dan deze evenwichtsprijs,30 waardoor de

regule-ring dus feitelijk resulteert in een indirecte subsidie voor de huurder (Ter Rele en Van Steen, 2001). Bij deze lagere prijs is de vraag naar huurwoningen groter dan het aanbod en ontstaat er een woningtekort. Dit woningtekort kan leiden tot wachtlijsten, lagere slaagkansen voor woningzoekenden, en weinig mobiliteit onder de huurders die reeds in een gereguleerde huurwoning wonen. Uiteindelijk resulteert dit in een verminderde arbeidsmobiliteit en welvaartsverlies (Hof et al., 2006). In dit verband constateert Van Ommeren (2006) dat de mobiliteit in de Nederlandse huursector kleiner is dan in andere Europese landen. Hij vermoedt dat dit te maken heeft met de relatief strikte Nederlandse huurregulering. Een tweede nadeel van het Nederlandse systeem van huurregulering schuilt in het feit dat het woningwaarderingsstelsel (WWS), het systeem dat als basis dient voor de vaststelling van de maximaal toegestane huurprijs (de zogenaamde maxi-maal redelijke huur), met name gebaseerd is op objectieve woningkenmerken. Woonomgevingsaspecten spelen slechts een beperkte rol in dit stelsel, terwijl deze aspecten wel erg belangrijk zijn voor woningzoekenden. Als gevolg hiervan komt de prijs-kwaliteitverhouding van gereguleerde huurwoningen niet altijd over-een met de prijs-kwaliteitverhouding zoals die door de woonconsumenten wordt gepercipieerd. Zo is het moeilijk aan burgers uit te leggen dat een huurwoning in het centrum van Amsterdam net zoveel kost als een qua objectieve kenmerken vergelijkbare huurwoning in de Westelijke Tuinsteden. Kortom, het huidige Nederlandse systeem van huurregulering verstoort de relatie tussen prijs en kwaliteit (gedefinieerd vanuit het perspectief van de woonconsumenten) in de gereguleerde huursector.

Huurregulering: een institutionele analyse

Hoewel de bovenstaande analyse zeker hout snijdt, wil de raad de geconstateerde negatieve effecten van de huurregulering toch enigszins nuanceren. In het debat wordt namelijk vaak ten onrechte de indruk gewekt dat binnen het huurbeleid van de afgelopen jaren alles is ‘dichtgeregeld’, en dat er voor verhuurders geen enkele vrijheid is om de huren te verhogen. Dit is niet het geval. Het huurbeleid zoals dat de afgelopen jaren is gevoerd, biedt redelijk wat vrijheidsgraden. Omdat de maxi-maal toegestane jaarlijkse huurstijgingen steeds boven het niveau van de inflatie lagen, waren er behoorlijke mogelijkheden om de huurprijzen voor zittende huur-ders aan te passen aan kostenstijgingen en (tot op zekere hoogte) wijzigingen in de marktomstandigheden. Het huidige inflatievolgende huurbeleid, dat vanaf 2007 van kracht is, maakt deze mogelijkheden overigens wel een stuk kleiner.

127

Ook de volgens het woningwaarderingsstelsel maximaal toegestane huurprijs zorgt lang niet altijd een vermindering van het rendement voor de verhuurder bij nieuwe verhuringen. Zo ligt de gemiddelde huurprijs van een corporatiewoning rond zeventig procent van de maximaal redelijke huur (CFV, 2006), terwijl dit percentage voor de particuliere huurwoningen op 83 ligt.

De gematigde huurprijzen in de corporatiesector passen binnen de doelstelling van sociale verhuurders om voor betaalbare woningen te zorgen. Particuliere verhuurders hoeven niet aan deze doelstelling te voldoen en vragen daarom gemiddeld genomen aanvangshuurprijzen die dichter bij de maximaal redelijke huur liggen dan de aanvangshuurprijzen die sociale verhuurders vragen. Toch vragen ook deze verhuurders niet altijd 100% van de maximaal redelijke huur. Dit hangt af van de omstandigheden op de regionale woningmarkt. In regio’s met een ontspannen woningmarkt ligt de maximaal redelijke huur vaak boven de

‘markthuur’31 en is het dus markttechnisch onmogelijk om op 100% maximaal

redelijk te gaan zitten. De maximaal toegestane huurprijzen vormen dan ook alleen een belemmering voor particuliere verhuurders die actief zijn in regio’s met een gespannen woningmarkt.

Per saldo kunnen we dan ook stellen dat de hoogte van de huidige huurniveaus op de Nederlandse woningmarkt zeker niet alleen worden gedetermineerd door de huurregulering. Het gedrag van de verhuurders en de omstandigheden op de (regionale) woningmarkt spelen hierbij eveneens een belangrijke rol.

De stelling dat de huurniveaus in Nederland veel lager liggen dan de huurprijzen die in een vrije woningmarkt gevraagd kunnen worden onderschrijft de raad dan ook maar ten dele. Alleen in de dichtstbevolkte delen van Nederland, zoals de Randstad, lijkt dit duidelijk het geval te zijn. Zo kost een niet-gereguleerde huur-woning in Amsterdam soms wel twee- tot driemaal zoveel als een gereguleerde huurwoning van min of meer vergelijkbare kwaliteit. Hierbij dient echter wel bedacht te worden dat de huurprijzen in de niet-gereguleerde huursector worden beïnvloed door de hoge prijzen in de koopsector (zie Conijn 2006a en 2006b). En zoals ook in paragraaf 4.3.3 is aangegeven worden deze hoge koopprijzen mede veroorzaakt door de sterke vraagstimulering via de hypotheekrenteaftrek. Tot slot meent de raad dat de huurregulering, anders dan vaak beweerd wordt, betrekkelijk weinig directe invloed heeft op de productie van nieuwe huurwonin-gen. Particuliere investeerders en woningcorporaties hebben ook binnen het huidige huurbeleid voldoende mogelijkheden om niet-gereguleerde huurwonin-gen te bouwen, die vervolhuurwonin-gens tehuurwonin-gen marktprijzen verhuurd kunnen worden. Verder beschikken woningcorporaties die gereguleerde huurwoningen willen

31  Markthuren worden in dit verband gedefinieerd als huurprijzen waartegen bepaalde typen woningen  verhuurd kunnen worden zonder dat er leegstand ontstaat (vraag en aanbod zijn grosso modo in even-wicht). 

128 Perspectief op een woningmarkt in balans Tijd voor keuzes

bouwen ook nu al over voldoende financiële middelen om deze ambitie te realise-ren. Het geringe aanbod aan nieuwe huurwoningen wordt volgens de raad slechts in beperkte mate veroorzaakt door de huurregulering. Andere factoren (bouw huurwoningen werd lange tijd ontmoedigd door Rijk, ingewikkelde regelgeving en lange procedures, hoge grondprijzen voor commerciële verhuurders als gevolg van hoge koopprijzen, gebrek aan ondernemerschap bij een deel van de woning-corporaties, zware concurrentie voor dure huursector door hypotheekrenteaftrek in koopsector), spelen wat dit betreft een grotere rol (zie ook paragraaf 4.2).

Huurregulering: de visie van de raad

In het voorgaande is duidelijk geworden dat de huidige Nederlandse huurregule-ring tot op zekere hoogte bijdraagt aan het disfunctioneren van de woningmarkt, hoewel de negatieve invloed ervan op een aantal punten genuanceerd dient te worden. Desalniettemin meent de raad dat enkele substantiële wijzigingen in het huurbeleid wenselijk zijn. Zo zou de prijs-kwaliteitverhouding in de gereguleerde huursector beter afgestemd moeten worden op de prijs-kwaliteitverhouding in de niet-gereguleerde huursector en de koopsector. Op die manier ontstaat er binnen de huursector meer marktwerking, komt de prijs-kwaliteitverhouding van geregu-leerde huurwoningen meer in overeenstemming met de prijs-kwaliteitverhouding zoals die door de burgers ervaren wordt, en wordt het woonbeleid meer eigen-domsneutraal (ook in de koopsector is er immers geen prijsregulering). Daarnaast wil de raad het niet-gereguleerde segment van de huurmarkt geleidelijk vergroten. De overgang naar een meer marktgeoriënteerd huurbeleid is volgens de raad echter alleen mogelijk indien er ook hervormingen plaatsvinden in het beleid ten aanzien van de koopsector, zodat de kloof tussen de koop- en de huursector vanaf twee kanten wordt verkleind. Hervormingen in de huurregulering zouden daarom deel uit moeten maken van een breder transitietraject in de richting van een meer eigen-domsneutraal woonbeleid. De hoofdstukken 8 en 9 werken deze gedachtegang verder uit.