Grondbeleid en locatieontwikkeling: de rol van de gemeente

Ook binnen het proces van gemeentelijke locatieontwikkeling zijn verschillende factoren te onderscheiden die bijdragen aan de stagnatie in de nieuwbouw-productie. De veranderende rol van de gemeente binnen het grondbeleid en de locatieontwikkeling spelen hierbij een cruciale rol. Binnen het grondbeleid zijn verschillende knelpunten zoals gebrek aan concurrentie, sterk gestegen grond-prijzen, onenigheid over de verdeling van de kosten en speculatie met grond aan de orde. De mate waarin deze problemen optreden hangt mede af van het grond-exploitatiemodel waarvoor op een bepaalde locatie is gekozen (grondexploitatie door de overheid, publiek-private samenwerking of private grondexploitatie). Dit advies heeft niet de ambitie om de verschillende grondexploitatiemodellen en de specifieke knelpunten die hiermee samenhangen tot in detail te bespreken. De raad beperkt zich tot een aantal meer algemene observaties. Wel is hij voor-nemens om in een toekomstig adviesproject dieper in te gaan op de grondmarkt.

Een andere verhouding tussen gemeenten en marktpartijen

In de jaren negentig is de institutionele context waarbinnen de gemeenten opere-ren flink veranderd. Tot en met eind jaopere-ren tachtig had de gemeente een sterk sturende invloed op de grondmarkt. De meeste gemeenten pasten een anticipe-rend aankoopbeleid toe en zorgden ervoor dat zij grondeigenaar waren van het gebied waarvan de bestemming zou veranderen. Voor private partijen was het indertijd niet aantrekkelijk om grondposities te verwerven, omdat de woning-bouwprogramma’s werden gedomineerd door gesubsidieerde woningbouw (Priemus, 2007a).

In de jaren negentig komt daar verandering in. Dit komt enerzijds doordat de gesubsidieerde woningbouw minder belangrijk werd (voor de VINEX-locaties gold een maximum van dertig procent sociale woningbouw), en anderzijds doordat de schaarste op de woningmarkt de investeringsrisico’s voor marktpartijen reduceert (Priemus, 2007a). Tussen 1990 en 1995 gaan de projectontwikkelaars daarom op grote schaal grondposities innemen op uitleglocaties, met name in de door het Rijk aangewezen VINEX-gebieden. Andere partijen, zoals beleggers, bouwbedrij-ven en woningcorporaties, volgen dit voorbeeld (Segeren, 2007).

Door het innemen van grondposities hopen de betrokken partijen een gunstige positie op de woningbouwmarkt te verwerven. Omdat grondeigendom en bouw-rechten in Nederland (maar ook in veel andere landen) aan elkaar gekoppeld zijn (zelfrealisatiebeginsel) zijn grondbezittende marktpartijen immers vrijwel zeker van deelname aan de gemeentelijke woningbouwplannen. Ze kunnen ofwel hun eigen grond bebouwen, ofwel deze grond verkopen aan de gemeente in ruil voor

95

bouwrechten op een andere locatie (bouwclaimmodel). Dit kan leiden tot gebrek aan concurrentie op de bouwmarkt, omdat de gemeenten worden ‘gedwongen’ om samen te werken met de partijen die grond bezitten. Per saldo zijn de gemeenten bij het ontwikkelen van nieuwbouwlocaties veel afhankelijker gewor-den van projectontwikkelaars en andere marktpartijen (Segeren, 2007). De gemeentelijke overheden hebben steeds meer de functie van regisseur gekregen. De manier waarop de gemeente invulling geeft aan deze regierol hangt af van de grondposities die men bezit, de complexiteit van de bouwopgave en de onzeker-heden en risico’s rondom het bouwproces. Duidelijk is in ieder geval wel dat de taak van de gemeente complexer is geworden. In eerste instantie leidden onwen-nigheid en gebrek aan ervaring bij de gemeenten dan ook dikwijls tot vertragingen in de woningbouwproductie. Dit komt doordat de gemeenten tijd nodig hadden om aan hun nieuwe rol te wennen (Jókövi et al., 2006).

Een kwantitatief en kwalitatief tekort bij het gemeentelijke apparaat

De gemeenten beschikken niet altijd over voldoende personeel dat in staat is om effectief binnen deze nieuwe verhoudingen te functioneren (Jókövi et al., 2006). Met name de marktpartijen klagen vaak over gebrek aan deskundig personeel bij de gemeenten (Van der Heijden et al., 2005). Als gevolg van de verschuiving naar een meer coördinerende rol hebben veel gemeenten flink bezuinigd op de afdelin-gen die zich bezighouden met wonen en stadsontwikkeling. Veel kennis en kunde is hier verloren gegaan. Van een coherent opgezette dienst stedelijke ontwikkeling en wonen is in veel gemeenten geen sprake meer (zie ook VROM-raad, 2006a). De consequentie is dat de gemeente te weinig in staat is tot integrale sturing op projecten en een goede invulling van haar regisseursrol respectievelijk toezichtsrol.

De residuele grondwaardemethode In 2001 hebben de diverse bij de woningbouw betrokken partijen het Convenant  Gemeentelijk Grondprijsbeleid vastgesteld. In dit convenant is afgesproken dat  de gemeentelijke grondprijzen gebaseerd dienen te worden op de zogenaamde  residuele grondwaardemethode. De hoogte van de grondprijs wordt bij deze  methode afgestemd op de verkoopprijs van de nieuw te bouwen woning:  gemeentelijke grondprijs =

prijs woning – realisatiekosten – winst en risico van de realisator

Uit een onlangs verrichte evaluatie van de uitvoering van het convenant komt  naar voren dat ruim de helft van alle Nederlandse gemeenten deze methode  inmiddels toepast (ECORYS, 2006).

96 Perspectief op een woningmarkt in balans Tijd voor keuzes

Sterk gestegen grondprijzen

De grondprijzen zijn de afgelopen tien jaar sterk gestegen. Dit komt doordat deze kosten in veel gevallen worden berekend volgens de residuele grondwaarde-methodiek (zie kader). De hoogte van de verkoopprijs van de nieuwbouwwoning wordt hierbij afgestemd op de verkoopprijzen die voor vergelijkbare bestaande koopwoningen worden betaald. De sterke stijging van de huizenprijzen eind jaren negentig zorgde dan ook voor een forse stijging van de gemeentelijke grond-opbrengsten (de huizenprijzen stegen veel sterker dan de realisatiekosten van bouwers). Dit proces werd nog verder aangewakkerd door de hypotheekaftrek (zie navolgend kader over de relatie tussen grondbeleid en hypotheek rente-aftrek).

In dit verband dient bedacht te worden dat de grondopbrengsten zeer gevoelig

zijn voor fluctuaties in de woningprijzen. Aangezien ongeveer zeventig procent17

van de woningprijs kan worden toegeschreven aan de bouwkosten van een woning, ligt zeventig procent van de productiekosten vast. Dit betekent dat prijs-veranderingen volledig geabsorbeerd moeten worden in de grondexploitatie. De grondopbrengsten zijn goed voor dertig procent van de totale opbrengsten. Dit zorgt voor een hefboomeffect. Een verandering van de woningprijzen met bijvoorbeeld 13,5% zorgt zo voor een verandering van de grondopbrengsten – na aftrek van de bouwkosten van een woning – met ruim veertig procent (EIB, 2006: 5).

Het grondbeleid is een belangrijke inkomstenbron voor de gemeenten. Nu de overheidssubsidies voor woningbouw grotendeels zijn weggevallen, wordt het grondbeleid vaak gebruikt om opbrengsten te genereren voor investeringen in infrastructuur, voorzieningen, herstructurering en sociale woningbouw, zowel binnen als in bepaalde gevallen ook buiten het plangebied. Daarnaast zijn er indicaties dat een deel van de gemeentelijke overhead (plankosten) uit de grond-opbrengsten gefinancierd wordt.

In een markt met stijgende koopprijzen zijn dergelijke constructies over het alge-meen goed mogelijk. Sinds 2001 stijgen de koopprijzen echter minder snel dan voorheen (zie ook figuur 3.5), waardoor de ruimte voor grondprijsstijgingen wordt ingeperkt. Dit wordt echter niet altijd tijdig onderkend door de gemeenten die

daar-door soms ‘te hoge’ grondprijzen berekenen18 (De Greef, 2005). Hierdoor kan de

prijs-kwaliteitverhouding van nieuw bouw woningen ongunstig uitvallen ten opzichte van de prijs-kwaliteit verhouding van bestaande woningen. Dit leidt tot een tragere

17  Het gaat hier om een gemiddeld percentage. In de praktijk kan de verhouding tussen grondkosten en  productiekosten nogal variëren. 

18  De verkoopprijzen van de nieuw te bouwen woningen worden hoger ingeschat dan de woning-marktomstandigheden feitelijk toelaten. 

97

verkoop van woningen (en soms zelfs tot herontwikkeling en uitstel van bouwpro-jecten), wat weer kan resulteren in een vertraging van de woningbouwproductie. De bouw van koopwoningen wordt over het algemeen namelijk pas gestart wanneer zestig tot zeventig procent van de te realiseren woningen is verkocht.

Wanneer de koop prijzen stagneren ontstaat er druk op de gemeenten (vanuit de marktpartijen) om de grondkosten te verlagen, of het bouwprogramma zodanig aan te passen dat de geplande grondopbrengsten toch behaald worden. Om financiële redenen kiezen gemeenten vaak voor de laatste optie, hoewel dit ten koste kan gaan van de plankwaliteit (men bouwt bijvoorbeeld woningen op een plek waar eigenlijk een park is gepland, omdat de planexploitatie anders financi-eel niet rond komt).

De relatie tussen grondbeleid en hypotheekrenteaftrek

De fiscale behandeling van de eigen woning, en meer in het bijzonder de hypo- theekrenteaftrek, heeft een veel grotere invloed op het grondbeleid en de grond-opbrengsten dan vaak wordt gedacht. Dit wordt duidelijk aangetoond in de oratie  van Johan Conijn, hoogleraar woningmarkt aan de Universiteit van Amsterdam.  Conijn (2006a en 2006b) stelt dat de nagenoeg ontbrekende elasticiteit van het  aanbod ervoor zorgt dat het fiscale voordeel voor huizenkopers wordt gekapitali- seerd in de prijs van koopwoningen. Als gevolg van de residuele grondwaarde- methode leiden deze hogere koopprijzen vervolgens weer tot hogere grond-prijzen. Kortom, de grondmarkt absorbeert via de grondprijzen de fiscale  bevoordeling van de eigenaar-bewoner.  In principe kan de residuele grondwaardemethode eveneens worden toegepast  in de (sociale) huursector. Steeds vaker wordt gesteld dat ook verhuurders  ‘marktprijzen’ zouden moeten betalen voor hun bouwgrond. De stichtingskos- ten van huurwoningen worden hierdoor echter hoger en daardoor ook het huur-niveau. De huurder betaalt dan dus via de grondmarkt voor de gevolgen van de  fiscale bevoordeling van de eigenaar-bewoner, terwijl hij/zij zelf niet van deze  fiscale bevoordeling gebruik kan maken. 

Onenigheid over de verdeling van de kosten

Binnen het grondbeleid spelen dikwijls problemen met betrekking tot de verdeling van de kosten en opbrengsten van bouwprojecten. Veel gemeenten financieren (een deel van) de kosten van publieke voorzieningen, infrastructuur en openbaar groen namelijk door middel van verevening. Hierbij worden de kosten en

opbrengsten van een bouwproject volgens gemaakte afspraken verdeeld onder de in het project deelnemende publieke en private partijen. Het uitgangspunt hierbij

98

Tijd

voor

keuzes

is dat de opbrengsten van rendabele voorzieningen worden gebruikt om niet- rendabele voorzieningen te financieren. In de praktijk zijn er echter soms markt-partijen die zich geheel of gedeeltelijk aan deze afspraken onttrekken (met name wanneer er sprake is van private grondexploitatie). Dergelijke free riders betalen slechts in beperkte mate mee aan de locatie ontwikkeling, maar profiteren wel van alle voordelen die deze locatieontwikkeling biedt (bijvoorbeeld de infrastructuur). Free rider gedrag kon tot op heden moeilijk worden voorkomen, omdat markt-partijen nu eenmaal niet verplicht zijn om mee te betalen aan niet-rendabele functies. Gemeenten hebben weliswaar de mogelijkheid om een zogenaamde baatbelasting te heffen, maar de reikwijdte van dit instrument is in de praktijk beperkt (Jókövi et al., 2006).

Mede als gevolg van het gebrek aan goede instrumenten voor het kostenverhaal nemen de onderhandelingen over de grondexploitatie en het bouwprogramma vaak veel tijd in beslag, wat de kans op vertragingen in de bouwproductie vergroot. De langjarige contracten die uiteindelijk worden gesloten maken het bovendien lastig om het bouwprogramma te herijken wanneer de economische conjunctuur verandert. Om de bovenstaande problemen het hoofd te bieden is de zogenaamde Grond exploitatie wet ontwikkeld. Deze wet wordt naar verwach-ting in 2008 van kracht.

Speculatie met grond

De bestemming van grond is van grote invloed op de waarde ervan. Wanneer grond een andere bestemming krijgt (bijvoorbeeld wanneer een agrarische bestemming wordt veranderd in een woonbestemming) neemt de grondprijs

Perspectief op een woningmarkt in balans

99

sterk toe. De waardevermeerdering komt dan ten goede aan de grondeigenaar. Door deze sterke relatie tussen de bestemming van de grond en de grondprijs, kan er een winstgevende handel in grond ontstaan waarbij in grond handelende

bedrijven19 land kopen van boeren omdat ze hopen (of weten?) dat dit land in de

toekomst een woonbestemming krijgt. Landbouwgrond waarvan bekend is of verwacht wordt dat deze een bestemmings wijziging zal ondergaan, stijgt daarom vaak sterk in prijs. Hierdoor kunnen zowel de grondbezittende agrariërs als ook de in grond handelende bedrijven flinke winsten maken, en nemen de grondver-wervingskosten voor gemeenten en/of marktpartijen die geen grondposities hebben, toe. Uiteindelijk moeten deze hogere grondverwervingskosten echter wel worden terugverdiend in de planexploitatie. Het gevolg is dan ook dat er minder geld overblijft voor investeringen in stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit, sociale woningbouw, groen of voorzieningen (Segeren, 2007).