Netwerksturing en speltheorie

Rosalie van Dam (Alterra)

3.8.1 Veranderende rol overheid; aanleiding netwerken:

Governance

Governance is een concept dat te maken heeft met de verandering van de rol van de overheid. Het begrip staat voor een verandering in de betekenis van overheid, in de vorm van een nieuw proces van overheidsbeleid (governing); of een veranderde status van geordonneerde regels of een nieuwe methode waarmee de maatschappij wordt geleid (Rhodes in Kickert et al, 1997). Dit is nog vrij breed. Waar het voornamelijk om draait is volgens Rhodes (1997); "governance refers to selforganizing, interorganizational networks",

handelingsnetwerken dus, met de volgende eigenschappen (Rhodes, in Kickert et al 1997);

• Afhankelijkheid tussen de verschillende actoren (ook niet-overheid actoren); • Voortdurende interacties tussen de leden van het netwerk;

• spel-achtige interacties; er heerst onderling vertrouwen en er zijn duidelijke spelregels, overeengekomen door de leden;

• Geen soevereine autoriteit. Het netwerk organiseert 'zichzelf' en handelt in principe autonoom van de overheid.

Dit laatste punt geeft aan dat een geïntegreerd5 _{netwerk (met verschillende partijen) niet} geleid wordt door de overheid. In de praktijk is dat vaak lastig, en heeft de overheid nogal eens een initiërende of leidende rol. Governance is in feite netwerk management, één van de toverwoorden op dit moment.

Groenewegen (1989, in Caalders, 1996), geeft een globale omschrijving van handelings- netwerken: "de netwerkbenadering kan worden beschouwd al een multidisciplinaire aanpak

van probleemstellingen waarbij wordt gepoogd inzicht te krijgen in de relaties tussen en de strategieën van de diverse actoren".

Zowel beleidsnetwerken als economische netwerken als kennisnetwerken vallen onder deze brede definitie. De Bruin en Heuvelhof definiëren netwerken min of meer als het tegenovergestelde van hiërarchische beslissingsmodellen, hetzij in de publieke sector, hetzij in de private sector, en zowel binnen organisaties als tussen organisaties.

Handelingsnetwerken kunnen vanuit drie verschillende niveaus worden bekeken (Caalders, 1996):

• In de eerste plaats vanuit de actoren; in hoeverre leveren de individuele actoren een bijdragen aan het netwerk, en in hoeverre levert zo'n netwerk voordeel aan hen?

• Er kan ook gekeken worden naar de relaties tussen actoren. Volgens Caalders kan er sprake zijn van verschillende uitwisselingsrelaties.

• Tenslotte kan gekeken worden naar de eigenschappen van het netwerk als geheel. De organisatie van een netwerk is hier een onderdeel van.

Dimensies van (beleids)netwerken (Van Waarden, 1992): 1. Actoren;

5 _{Geïntegreerd vaak meerdere sectoren, maar er zijn ook ook sectorale netwerken, bijv. die de}

2. Functie (en doelstelling); 3. Structuur;

4. Institutionalisering; 5. Gedragsregels; 6. Machtsrelaties;

7. Strategieën van actoren. Ad 1. Actoren

Bij de dimensie van actoren gaat het om het aantal actoren (dit bepaalt de omvang van het netwerk) en het type actoren; actoren zijn op zich wel individuen, maar meestal vertegenwoordigen zij een bepaalde organisatie of belang.

De volgende eigenschappen zijn relevant bij het indelen van actoren (Van Waarden, 1992): • De behoeften en interessen;

• De structuren, capaciteiten, hulpbronnen en prestaties; • De mate van professionalisering;

• En hun mandaat, rol conceptie en attitudes Ad 2. Functie

De functie van een netwerk is afhankelijk van de behoeften, intenties, hulpbronnen en strategieën van de betrokken actoren. Dit bepaalt tevens de intensiteit van de relaties. De meest voorkomende functies van beleidsnetwerken zijn, in volgorde van toenemende intensiteit:

• Kanaliseren toegang tot besluitvormingsprocessen; • Consultatie of informatie-uitwisseling;

• Onderhandeling, ofwel uitwisseling van hulpbronnen en/of prestaties, of anders gezien; mobilisatie van hulpbronnen;

• Coördinatie van acties die anders afzonderlijk gedaan zouden worden; • Samenwerking in beleidsontwikkeling, implementatie en legitimatie.

Deze min of meer geïnstitutionaliseerde functies van beleidsnetwerken zijn wezenlijk anders dan 'lobbyen'. In de praktijk echter, is de grens tussen een formeel netwerk en informeel lobbyen niet altijd eenduidig te trekken.

Ad 3. Structuur

Met structuur worden de relatiepatronen tussen actoren bedoeld. Van Waarden (1992) noemt een aantal variabelen die de structuur bepalen:

• De grootte van het netwerk;

• Grenzen; zijn deze open of gesloten; • Type lidmaatschap; verplicht of vrijwillig

• Patroon van verbindingen; chaotisch of geordend;

• Intensiteit of sterkte van de relaties, ofwel de frequentie en de duur van de interacties; • Dichtheid of meervoudigheid; mate waarin actoren onderling zijn gerelateerd;

• Symmetrie of wederkerigheid van de onderlinge aaneenschakeling; • Clustering of differentiatie in sub-netwerken;

• Verbindingspatroon of type coördinatie;

• Centraal punt; niet, meerdere centrale punten ('pluricentrisme') of een centrale unit als initiator;

• Mate van delegatie van besluitvormingscompetenties naar een centrale unit en manier van controle door netwerkleden;

• Aard van de relaties; conflictgericht, competitief of coöperatief; • Stabiliteit.

Ad 4. Institutionalisering

Met deze dimensie wordt bedoeld de mate van formaliteit van de netwerkstructuur en de stabiliteit ervan. Institutionalisering is meestal groter in gesloten netwerken.

Ad 5. Gedragsregels

Gedragsregels kunnen ook wel spelregels genoemd worden. Het zijn de geschreven én ongeschreven regels binnen het handelingsnetwerk. De regels hangen voor een groot deel af van de eigenschappen van de actoren.

Ad 6. Machtsrelaties

Hoewel het misschien niet de bedoeling is, ontstaan er altijd machtsverhoudingen tussen de leden van een handelingsnetwerk. Over het algemeen hangt dat af van de kapitaalverdeling tussen de leden, hun behoeften en van de reeds bestaande wederzijdse relaties tussen de organisaties van de leden. Welke actoren zijn er dominant en welke actoren zijn afhankelijk van elkaar? Welke partij dominant is en welke ondergeschikt kan wisselen al naar gelang er besproken wordt of wat op een bepaald moment belangrijk wordt geacht. De hiërarchie tussen actoren kan dus veranderen Bruin en ten Heuvelhof, 2000).

Ad 7. Strategieën van actoren

De actoren volgen strategieën, zowel ten opzichte van netwerken als binnen netwerken. Ze kunnen bijvoorbeeld open opstellen en zoveel mogelijk samen werken in de hoop begrip te krijgen van andere partijen. Maar ze kunnen zich ook ‘hard’ opstellen en vasthouden aan hun eigen belang. Strategieën van actoren hangen nauw samen met de onderlinge machts- verdeling.

Uiteindelijk onderscheidt van Waarden (1992) drie dimensies die van extra belang lijken te zijn bij het onderverdelen van netwerken in verschillende types:

• Het aantal en type van de betrokken maatschappelijke actoren; • De voornaamste functie van het netwerk en;

• De machtsverhoudingen.

3.8.2 Procesmanagement (De Bruijn, Ten Heuvelhof, In ’t Veld,

2001) en Complexe besluitvorming (Teisman, 1992)

Actoren zijn in netwerken de eenheden die zich door een zekere eenheid van handelen opstellen als een beïnvloedende partij. De actoren kennen echter veel verschillen (plurifomiteit), waardoor samenwerking en gezamenlijke besluitvorming worden bemoeilijkt. Bepaalde actoren kunnen in bepaalde situaties in het geheel niet geïnteresseerd zijn in samenwerking (geslotenheid). Het aantal betrokken kan in de loop van het besluitvormingsproces veranderen (dynamiek): actoren treden toe en uit.

Besluitvormingsprocessen in complexe netwerken verlopen dikwijls grillig en ongestructureerd (actoren ‘lopen niet in het gareel’ o.a. door afwezigheid van hiërarchie). Het proces loopt meestal ook in verschillende ronden i.p.v. lineair. Redenen voor extra ronden zijn:

• Nieuwe ontwikkelingen (herdefinitie problematiek); • Van buitenaf nieuwe informatie;

• Een aantal actoren wordt pas laat in het besluitvormingsproces actief (bijv. alleen als de meest voor de hand liggende oplossingen niet in hun straatje past);

• Onderwerp X blijkt toch gerelateerd te kunnen worden aan onderwerp Y (bijv. compensatie verlies);

• Strategisch gedrag van actoren.

Twee aspecten van besluitvormingsprocessen in netwerken:

1. De dynamiek in de mate van betrokkenheid (dit uit zich in de verschillende rollen die de actoren tijdens het proces kunnen spelen);

2. Geen duidelijk begin- en eindpunt (zeer vervlochten soms, kan ook leiden tot package deals).

Het inhoudelijke verloop van besluitvormingsprocessen in netwerken:

• De inhoud van een probleem blijkt in de loop der tijd te verschuiven (bijv. door een te sterke discrepantie tussen probleemformulering en de beschikbare oplossingen).

• Beschikbare oplossingen kunnen sterk bepalend zijn voor de aard van de problemen die aan de orde zijn. Aaron Wildavsky: een probleem komt pas op de agenda (of wordt pas benoemd) als de oplossing er in beginsel al is.