macht /hulpbronnen

Hieronder wordt de verdeling van hulpbronnen verstaan. Bijvoorbeeld: politieke macht, gedefinieerd als de mogelijkheid van een actor om bepaalde beleidsuitkomsten te bereiken (door de eigen sociale en fysieke omgeving te behouden of te veranderen), maar niet enkel door de uiteindelijke beslissing, maar ook het bepalen van de agenda, het bepalen van beleidsthema’s en het veranderen van spelregels. Een groot deel van de invloed kan zelfs ‘onzichtbaar’ zijn (bijvoorbeeld actoren die al op de macht van anderen anticiperen in hun handelingen). Hoe meer relaties van afhankelijkheid vastgelegd zijn in institutionele mechanismen en routines, des te meer deze machtsverschillen als normaal worden gezien.

Ad 3: spelregels

Deze bepalen de mogelijkheden en beperkingen voor de handelingen van de actoren, waarbij onderscheid is te maken tussen formele en informele spelregels. Deze regels kunnen betrekking hebben op bijvoorbeeld de handelswijze, op de interpretatie van legitieme handelingen in beleidsarrangementen etc, en zijn dus vaak vastgelegd in procedures die gebaseerd zijn op de normen van de betrokken actoren. Er is een onderscheid mogelijk tussen beleidsarrangementen die binnen de kaders van bestaande spelregels werken (traditionele arrangementen die worden gekarakteriseerd door rule-directed politics), en arrangementen die juist nieuwe kaders scheppen (gekarakteriseerd door rule-altering politics). Deze laatste vorm typeert de vaak de ‘nieuwe’ arrangementen, met een brede actorensamenstelling die door politieke modernisatie zijn ontstaan.

Ad 4: beleidsdiscours

Een beleidsdiscours is een interpretatiekader dat actoren gebruiken om bepaalde problemen /ontwikkelingen te begrijpen en oplossingen te formuleren. Het is vaak een samenstelsel van ideeën concepten, categorisaties, die gevormd, hervormd en aangepast wordt in een (beleids- )praktijk, dat gebruikt wordt om betekenis te geven aan de realiteit. Deze kaders kunnen verschillen van formele beleidsconcepten tot populaire verhaallijnen, zoals ‘de vervuiler betaalt’ etc. Een beleidsdiscours is dus niet per definitie goed uitgewerkt of ‘waar’. Sterker nog, men zou het volgende kunnen zeggen: hoe vager een beleidsdiscours is, des te meer staat deze open voor meerdere interpretaties, en des te bruikbaarder is deze om tot consensus te komen.

Verschillende typen beleidsarrangementen kunnen naast elkaar in de tijd voorkomen: het is niet zo dat bijvoorbeeld onder invloed van de politieke modernisering meer rule-altering arrangementen voorkomen en minder rule-directed. Ze blijven beide bestaan.

Nut theorie

Een verandering van één van deze vier dimensies werkt meteen door in de andere dimensies. Dit kan uiteindelijk dus weer tot nieuwe arrangementen leiden (Van der Zouwen en Van

Tatenhove, 2001). Met de hierin onderscheiden dimensies kunnen opstellingen en handelingen van actoren beter verklaard worden, en nog belangrijker: waarom beleidsvoering op bepaalde momenten of in een bepaalde situatie niet succesvol zal zijn.

3.6.5 Relatie met casus Reconstructie (zie par.4.3)

Door de politieke modernisering, en de hierdoor toegenomen macht en invloed van maatschappelijke actoren op beleidsprocessen, is het voor een overheid moeilijker geworden om te sturen. Het is dan ook van het grootste belang voor overheden om inzicht te hebben in beleidsarrangementen, om de effecten van sturingsmaatregelen te kunnen voorspellen. Voor de casus is dit lastig: Er zijn in principe twee beleidsarrangementen te onderkennen, die tegen elkaar in werken. Boeren en DLG zitten in de situatie van land aan- en verkoop in twee verschillende coalities: ze hebben duidelijk een ander doel en een andere kijk op de zaken. Coalities: boeren kunnen zich verenigen (LTO), waardoor ze wellicht sterker komen te staan. Hun tegenpartij is een coalitie van LNV, DLG, misschien nog natuurbeheerders.

Macht: de macht van de boeren is vrij groot, omdat het beleid uitgaat van vrijwillige aankoop van grond. De machtspositie van DLG wordt echter versterkt wanneer zij een hulpbron: financiële stimulans kan inzetten.

Spelregels: DLG en boeren hebben al lang contacten met elkaar, en er heersen dan ook bepaalde informele gedragsregels.

discoursen: De twee coalities hebben tegenovergestelde doelen, en hun beelden van elkaar kloppen misschien ook niet helemaal. Er is sprake van tegenstrijdige beelden van ‘de werkelijkheid’ bij boeren en DLG: van concreet (de prijs die een bedrijf waard is) tot abstract (de betrouwbaarheid van de overheid).

Arrangement 1 Arrangement 2

Coalitie: DLG /LNV /natuurorganisaties Boeren, LTO?

Macht: Geld, kennis beleidsdoelen en max. prijs Vrijwilligheid, grondbezit Spelregels: Formeel: o.b.v. overeengekomen prijs verkoop.

Informeel: afwegingen als laagste kosten, maar ook geld opmaken, groot perceel vs vele kleine

Formeel: idem. Informeel:

Discours: Boeren willen het onderste uit de kan, maar hebben ook te maken met een onzekere toekomst. Ook veel ‘dwarsliggers’

Onbetrouwbare overheid en een mogelijke ‘stok achter de deur’, sterk onzekere toekomst, beelden over het ‘biedgedrag’ van DLG

Voorbeeld gebruik theorie: scriptie invoering Reconstructie in gebiedsgericht beleid (Coen Balduk, 1999).

3.7 Analyse beleidstheorie of -discours

Coen Balduk (Alterra)

3.7.1 Inleiding

In aanvulling op de eerdere paragraaf over de beleidsarrangemententheorie, wordt in deze bijdrage het begrip ‘discours’ verder uitgediept. Onder discours kan worden verstaan:

“…het begrip discours verwijst naar de ‘verhaallijnen’ van actoren – in termen van normen, waarden en concepten” (Van der Zouwen en Van Tatenhove, 2001).

Er zijn echter nog meerdere definities voor mogelijk. Een aparte vorm van het discours is het beleidsdiscours, wat dan logischerwijs de ‘verhaallijnen’ van actoren met betrekking tot beleid moet betekenen. Als soort synoniem hiervoor wordt ook wel het Nederlandse begrip ‘beleidstheorie’ gebruikt. Hoewel er een miniem verschil tussen de betekenis van beide begrippen bestaat, worden ze in deze tekst door elkaar gebruikt. Voor de praktische toepassing van het concept beleidsdiscours die de speltheorie voor ogen heeft, is dit theoretische onderscheid namelijk niet echt van belang. Dit onderscheid houdt kort gezegd in dat, waar de beleidstheorie zich richt op het samenhangend geheel van normen, waarden, opvattingen, theorieën, concepten en meningen van een actor over beleid, binnen het beleidsdiscours ook aandacht wordt geschonken aan de rol van ‘taal’: de manier waarop een actor zich uitdrukt, en wat dit zegt over diens opvattingen en achterliggende waarden.

Doelstelling

Tijdens discussies in het projectteam bleek echter ook dat het concept ‘beleidsdiscours’ ook een moeilijk definieerbaar en meetbaar containerbegrip is. Net als voor bijvoorbeeld begrippen als ‘perceptie’ of ‘duurzaamheid’ kan dit begrip door verschillende mensen ook verschillende betekenissen toegedeeld krijgen. Het bleek dan ook erg moeilijk te zijn in te schatten op welke manier dit concept inzetbaar is voor speltheoretische analyses van beleidssituaties. Doel van deze tekst is dan ook het verduidelijken van de toepassingsmogelijkheden en –methoden van discoursanalyse.

Relevantie

Bovengenoemde definitie impliceert dat de discours voor een bepaalde actorgroep een gedeelde ‘opvattingen-paraplu’ is, die het kader vormt voor hun handelen. Botsingen tussen bepaalde groepen actoren kunnen vaak toegeschreven worden aan een verschil in de gehanteerde stelsels van concepten, opvattingen, normen en waarden. Het is dan ook logisch te veronderstellen dat, wanneer men beter inzicht heeft in de verschillende bestaande beleidsdiscoursen in een bepaalde beleidssituatie, men ook beter in staat is te voorspellen hoe de betrokken groepen actoren op elkaar of op een bepaalde beleidsimpuls zullen reageren. Zo merkt Hoogerwerf (Hoogerwerf, 1984) op, dat: “…het falen van veel beleid – hier opgevat als het niet bereiken van beleidsdoeleinden - althans gedeeltelijk te verklaren valt uit het feit dat het beleid nogal eens op onjuiste veronderstellingen is gebaseerd…Als een beleid op onjuiste veronderstellingen is gebaseerd, kan dat ertoe bijdragen dat de doeleinden van het beleid met de gekozen instrumenten niet worden bereikt. Bovendien kan een onjuiste veronderstelling tot grote kosten leiden.” In deze zin vormt het concept van de beleidsdiscours zowel een randvoorwaarde als een belangrijk element voor het toepassen van de speltheoretische benadering: een randvoorwaarde omdat zonder enige kennis over de

beleidsdiscoursen van betrokken actoren hun gedrag (en gedragopties) nauwelijks voorspelbaar zal zijn, en een belangrijk element omdat overzicht van de beleidsdiscoursen van de betrokken actoren een helder onderscheid van de mogelijke strategieën en keuzeopties mogelijk maakt.

Leeswijzer

Hieronder wordt eerst kort aangegeven welke discussie er ook in de praktijk blijkt te bestaan over de invulling van het concept beleidsdiscours /beleidstheorie; vervolgens wordt ingegaan op een mogelijke aanpak van de discoursanalyse, en de tekst wordt afgesloten met enkele voorbeelden van de toepassing van een discoursanalyse.

3.7.2 Discussie over concept beleidsdiscours/beleidstheorie

Zoals in de Inleiding (par 3.7.1) reeds werd aangegeven is er veel te vinden over mogelijke interpretaties van het begrip ‘discours’. Zo stelt Dijkink (2002), dat: “…de sterk antropologische context waarin dit begrip wortelt, een verwevenheid van taal, levenswijze (‘praktijken’) en perceptie impliceerde die een discours tot iets maakt dat je niet zoals een kledingstuk eenvoudig inwisselt voor iets dat je beter staat.” Hij geeft aan dat een ‘ideaal’ discours zou impliceren dat er zo goed als geen communicatie met andere discoursen bestaat, maar stelt daar meteen achteraan, dat deze situatie binnen een samenleving nauwelijks aan te wijzen zal zijn. Zijn conclusie is echter wel, dat “men wel een zekere incompatibiliteit van discoursen mag eisen”. Aangezien er in de praktijk duidelijk bepaalde discoursen genoemd worden (zoals in zijn voorbeeld ‘Geen verspilling van Ruimte’ en ‘Van Ruimtegebrek naar Ruimtegebruik’) die wel degelijk verenigbaar lijken, is zijn voorstel om ook te spreken van subdiscoursen.

Hoogerwerf daarentegen, hanteert een flexibelere opvatting van het concept beleidstheorie. Zo merkt hij op, dat beleidstheorieën blijken te worden aangeduid met zeer verschillende termen; hij noemt bijvoorbeeld appreciative system, beliefs about cause-effect relationships, validity assumptions, impact model, policy maps, theory in practice, cognitive maps etc. Al deze termen hebben een ietwat verschillende uitwerking, en op iedere uitwerking is wel enig commentaar mogelijk. Zo schenkt een benadering bijvoorbeeld geen aandacht aan de causale relaties binnen het betreffende beleidsveld.

De overeenkomsten tussen de verschillende interpretaties zijn net name dat er aandacht geschonken moet worden aan veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen, waarbij het niet alleen gaat om veronderstellingen over kenmerken van verschijnselen, maar ook om veronderstellingen over relaties tussen verschijnselen. Deze zijn onder te verdelen in: “relaties tussen doeleinden en middelen (finale relaties), tussen oorzaak en gevolg (causale relaties) en tussen beginselen en normen, dan wel tussen beginselen en normen enerzijds en bestaande of verwachte situaties anderzijds (normatieve relaties)… De veronderstellingen waarop het beleid berust en waaruit de beleidstheorie bestaat, kunnen voorts betrekking hebben op het beleid zelf, maar ook op het beleidsproces, de beleidsorganisatie en de sector van de maatschappij waarop het beleid zich richt (het beleidsveld)” (Hoogerwerf, 1984).

3.7.3 Methodologie

Inleiding

Ook wat betreft de methoden om een beleidstheorie te reconstrueren of te analyseren bestaan er diverse methoden. Hieronder worden er twee mogelijkheden uitgelicht. De eerste mogelijkheid is afkomstig van het Rathenau Instituut, die de analyse baseren op zowel fysiek bijgewoonde discussies als de analyse van verslagen ervan. Deze methode wordt overigens weinig uitgewerkt in helder omschreven stappen. De tweede mogelijkheid, opgesteld door Hoogerwerf (Hoogerwerf, 1984) is gebaseerd op de analyse van beleidsstukken. Deze methode heeft een heldere werkwijze en stappen aan.