Hieronder worden de beleidsarrangementen ROM en Reconstructie nader getypeerd aan de hand van de kenmerken Beleidscoalitie, Machtsstructuur, Spelregels en Beleidstheorie. Het concept Beleidstheorie is wellicht nog het moeilijkst grijpbaar. Om hier wat meer vorm aan te geven, is in een ander onderdeel van dit project een methodische uitwerking gegeven van dit begrip en de bruikbaarheid ervan in het onderzoek. Hier wordt daar verder niet op ingegaan.
ROM-gebied de Gelderse Vallei
De GV ondervindt sinds lange tijd problemen als gevolg van het feit dat verschillende functies zoals landbouw, natuur, woningbouw en recreatie elkaar slecht verdragen. Tot een paar jaar geleden liep al het nationale ruimtelijke en milieubeleid stuk op de problemen die deze verschillende aanspraken veroorzaken: de ontwikkeling in de Gelderse Vallei was volledig vastgelopen. Partijen stonden zó onder druk, met weinig hoop op verbetering, dat men op gespannen voet met elkaar stond.
In dit klimaat is gekozen voor de benoeming van dit gebied tot ROM-project. Dit staat voor Ruimtelijke Ordening en Milieu-project, en is een voorbeeld van het geïntegreerd gebiedsgericht milieubeleid. Dit houdt kort gezegd in dat men op regionaal niveau tot een zo goed mogelijke afstemming van het beleid binnen alle sectoren probeert te komen. Dit probeert men te bereiken door in samenwerking met zoveel mogelijk belangengroepen het beleid vorm te geven, afgestemd op de regionale situatie. Van 1989 tot 1993 is er onder leiding van de Valleicommissie een Plan van Aanpak opgesteld. Vanaf 1993 is de invoering gestart, waarbij de Stichting Vernieuwing Gelderse Vallei (SVGV), de projecten coördineert. Inmiddels is de eerste fase van de uitvoering afgesloten. Hierin zijn belangrijke resultaten behaald, voornamelijk op procesgebied. Na enkele jaren van onderhandeling blijkt dat de verschillende actoren, zoals landbouw, natuur- en milieuorganisaties, recreatieschappen, burgers en overheden, meer begrip voor elkaar hebben gekregen en nader tot elkaar zijn gekomen. Iedereen heeft nog steeds zijn eigen belangen en doelstellingen, maar men is ook bekend met elkaars moeilijkheden. Hierdoor is men meer bereid concessies te doen in de beleidsvorming en actief mee te denken en samen te werken in de uitvoering. Het gevolg hiervan is zichtbaar: er worden tal van creatieve projecten opgestart, van omschakelingsplannen in de landbouw tot het geven van alternatieve bestemmingen aan de streek. De kleine speelruimte die de structuur van het gebied veroorzaakt, zorgt er echter
voor dat veranderingen langzaam gaan, projecten voornamelijk kleinschalig blijven en daadwerkelijke fysieke verbetering van de situatie in de Vallei pas op de langere termijn te verwachten is. Medio 2000 is de tweede fase van uitvoering gestart.
Beleidscoalities
In het ROM-project zijn dit alle betrokken partijen, aangezien iedereen de ruimtelijke en milieuproblematiek in de streek wil oplossen. Het beleidsdoel dat men nastreeft, is dan ook het bereiken van een duurzame ontwikkeling van de regio, waarbij alle aanwezige functies (zoals wonen, recreatie, economie etc.) voldoende ruimte hebben. Tijdens het proces van het opstellen van het Plan van Aanpak zijn de verschillende actoren, met al hun onderlinge tegenstellingen, nader tot elkaar gekomen: men heeft begrip gekregen voor elkaars situatie en opvattingen. Maar nog belangrijker is dat men samen een plan heeft ontwikkeld, wat – ook al blijven er onderling grote verschillen in visie - de betrokkenheid van de actoren bij het streekbeleid heeft versterkt. De verhoudingen tussen maatschappij en overheid zijn door de ROM-aanpak sterk veranderd. Overheden en maatschappelijke actoren werken nu samen aan het beleid.
Machtsstructuur
Uit de nieuwe coalitievorm blijkt al dat de uitgangspositie van het ROM-project wat betreft de machtsverhouding anders is dan bij het generieke beleid. Het opzetten van het Plan van Aanpak vond plaats op basis van overleg, waarbij alle actoren, ook de provincies en gemeenten, enkel betrokken partijen met inspraak waren. De machtsstructuur is dus in meer of mindere mate gebaseerd op gelijkheid. Het beleid binnen het ROM-project wordt dus in principe gevormd op basis van gelijke machtsverhoudingen, maar dit houdt niet automatisch in dat iedere partij een even grote rol speelt.
Spelregels
Was het generieke rijksbeleid voornamelijk gebaseerd op de formele regels, namelijk het top- down opleggen van bindende normen, in het ROM-project wordt het beleid gevormd op basis van overleg, waarbij de interactie voornamelijk plaats vindt op basis van informele regels. Partijen spreken inspanningsverplichtingen af, ontwikkelen zelf projecten en voeren deze uit, men overlegt in klankbordgroepen en neemt gezamenlijk beslissingen. Er is dus een verschuiving te zien in zwaartepunt van formele naar informele regels, waarbij men nu meer van een soort ‘gedragscode’ gebruik maakt. Tijdens het opzetten van het Plan van Aanpak is zelfs te zien geweest dat sommige formele regels ter discussie kwamen te staan. Met name de goedkeuring van de ‘stolp-methodiek’ is wat dit betreft belangrijk. In de Gelderse Vallei werd regelgeving op maat mogelijk.
Beleidstheorieën
Eigenlijk zijn er twee van deze beleidstheorieën te noemen die invloed hebben gehad op het soort arrangement dat in de Gelderse Vallei is ontstaan. Eén heeft betrekking op de aanleiding tot het ROM-beleid, de ander op het ontstaan van het specifieke arrangement in de Gelderse Vallei. De eerstgenoemde is de beleidstheorie die er bij het rijk leefde met betrekking tot effectieve beleidsvoering. Deze theorie is in de loop van tijd veranderd, toen bleek dat generieke normstelling vaak geen oplossing bood voor complexe problemen zoals in de Gelderse Vallei. In dit kader zijn ideeën als reflexieve sturing, gebiedsgericht beleid e.d. ontstaan. Het ROM-project is dan ook een uitwerking van de kijk die de overheid op dat moment op effectief beleid had.
De tweede beleidstheorie die van belang is, is opgebouwd uit de ideeën die er bij de bij het ROM-project betrokken actoren leefden. Van verschil in opvattingen is in dit ROM-project natuurlijk sprake. De landbouw vindt dat ze teveel in moet leveren, de natuur- en
milieuorganisaties vinden dat de doelstellingen nog niet ver genoeg gaan, de gemeenten willen in ieder geval de eigen autonomie behouden etc. De grote paraplu hier is echter dat alle betrokkenen vinden dat het beleid niet op de oude manier verder kon, en dat voor een oplossing van de problematiek het beleid veel meer op de regio afgestemd zou moeten worden. Bovendien was men het er over eens dat voor een duurzame oplossing alle verschillende aanspraken op de ruimte bij het proces betrokken moesten worden. Door de passieve houding van de rijksoverheid, en de grote inspanningen die iedereen erin heeft gestoken, ziet men het ROM-project als ‘het beleid van de streek’.
De Reconstructie
De reconstructiewet beoogt een verandering in de ruimtelijke structuur van een gebied. De organisatorische structuur en inhoudelijke kaders die voor de reconstructie nodig zijn, worden bovendien in de wettekst relatief detaillistisch beschreven. Hierdoor is de reconstructie als een nieuw type beleidsarrangement te beschouwen. Er wordt immers in de wet een nieuwe verdeling in verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden gemaakt, er worden tijdslimieten en beschikbare budgetten vastgesteld etc. Tevens liggen er bepaalde theorieën aan de opstelling van deze wet ten grondslag. Uit dit alles kan het ideaaltypische beleidsarrangement beschreven worden dat het rijk met de reconstructiewet poogt te construeren, aan de hand van de al eerder gebruikte vier indicatoren: de beleidscoalitie, de machtsstructuur, de spelregels en de beleidstheorie.
Beleidscoalitie
De samenstelling van partijen die bij het beleidsproces betrokken zijn verschilt daardoor niet zo gek veel van die in het hierboven beschreven ROM-project. Als betrokken partijen zijn te noemen:
• het rijk, namelijk de ministeries van VROM en LNV;
• de provincies in de concentratiegebieden Zuid (Noord-Brabant en Limburg) en Oost (Overijssel, Gelderland en Utrecht);
• de gemeenten; • de waterschappen; • de recreatiesector; • de natuur- en landschapsorganisaties; • de milieuorganisaties; • de landbouw.
Het grote verschil met de coalitievorming zoals die in het ROM-project is opgetreden, is dat hier feitelijk helemaal geen sprake is van een coalitie. Immers, dan hadden de verschillende partijen -tijdelijk- dezelfde beleidsdoelen en -programma’s moeten hebben, en dat is hier niet het geval. Een ander verschil met de coalitie in het ROM-project wordt gevormd door de vertegenwoordiging van de betrokken partijen. Deze samenstelling van een coalitie door middel van een zeer beperkte vertegenwoordiging in de reconstructiecommissies draagt geen zorg voor de grote verscheidenheid aan meningen, doelen en omstandigheden binnen de betrokken partijen. Via de reconstructiewet wordt de rol van de regionale en rijksoverheid weer belangrijker. Door het duidelijk afbakenen van het beleidsterrein, de eisen en doelstellingen probeert men weer meer grip op de beleidsontwikkelingen te krijgen, ten koste van de invloed van de andere partijen.
Machtsstructuur
De randvoorwaarden voor het beleid worden vastgesteld door het rijk, de provincie ziet erop toe dat de te vervaardigen reconstructieplannen aan de rijkseisen voldoen en zij krijgt voldoende bevoegdheden om dit af te dwingen. De gemeenten moeten de ruimtelijke zoneringen en wijzigingen die in de reconstructieplannen worden opgenomen mogelijk maken
en doorvoeren, binnen duidelijke tijdslimieten. De invloed van de andere, maatschappelijke actoren op het reconstructiebeleid hangt af van de rol van de reconstructiecommissie waar zij in vertegenwoordigd zijn. Welke bevoegdheden die krijgt wordt bepaald door de provincie. Er is dus sprake van een duidelijke machtshiërarchie..
Spelregels
De regels zijn formeel; ze zijn in de wettekst vastgelegd, en gelden als kader voor de reconstructie. Ze stellen nieuwe eisen aan het beleid in de concentratiegebieden, en veranderen daarom de bestaande, vaak informele, spelregels. Toch wordt er in de wet wel enige ruimte gelaten voor informele spelregels. Zo kan de werking van de reconstructiecommissies als voorbeeld genomen worden: welke taken en bevoegdheden deze commissies toegewezen krijgen, wordt bepaald door de verschillende provincies. Buiten dit voorbeeld valt nog te denken aan informeel overleg tussen provincie en andere betrokkenen dan de reconstructiecommissies, om het reconstructieplan zo goed mogelijk op de verschillende deelbelangen binnen het reconstructiegebied af te stemmen.
Beleidstheorie
De aanleiding voor de reconstructie komt kortweg neer op een combinatie van de dreiging van de varkenspest, en de complexe problematiek in veel landelijke gebieden. Uit de opzet van de wet blijkt meteen dat onder de beleidsmakers nog steeds de overtuiging leeft, dat een dergelijk complexe problematiek het best aangepakt kan worden door het beleid vanuit meerdere sectoren tegelijk af te stemmen op de regionale situatie; kortom vanuit het geïntegreerd gebiedsgericht beleid. Uit evaluatierapporten van het ROM-project de Gelderse Vallei bleek ook dat het rijk zeer tevreden was met het ontwikkelde draagvlak voor beleid in de streek, en de verinnerlijking van zowel het probleem als de oplossingsrichting bij de bevolking. Over de daadwerkelijke resultaten was men echter minder te spreken. Deze werden te kleinschalig genoemd en slecht meetbaar. Men lijkt te vinden dat er nu voldoende draagvlak moet zijn voor verdergaande maatregelen, en de ontwikkelde overleg- en consensusstructuur niet langer als geschikt te beschouwen. De achterliggende beleidstheorie lijkt dus uit te gaan van dezelfde basis als het ROM-beleid, namelijk de mogelijkheden van het geïntegreerd gebiedsgericht beleid, maar ziet de uitvoering hiervan op een heel andere manier. Het belang van consensus onder de betrokken actoren over het te volgen beleid lijkt op de achtergrond geraakt, ten gunste van een op resultaat, snelheid en overzicht gerichte vorm van beleidsvoering, uitgaande van de door het rijk geformuleerde doelstellingen. De overheid neemt de touwtjes weer stevig in handen.