Nederlandse landbouw heeft vanaf de 19eeeuw een hoge vlucht genomen.
Bij schaalvergroting richt de techniek zich op mechanisering waardoor per man meer hectares kunnen worden benut, dieren geteeld of gewas kan worden gepro-duceerd. Schaalvergroting kwam veel later in zwang dan intensivering omdat er tot de industriële revolutie vaak mensen genoeg waren om arbeid te verrichten. Met de uitstroom van menskracht uit de landbouw naar de industrie werd het interessant om de productie per man te vergroten.
De twee processen hebben gewerkt als een selectiemechanisme: sommige sectoren of individuele bedrijven gaan volop mee in de ontwikkeling, andere doen dat niet. Er bestaan zodoende aanzienlijke verschillen, tussen en binnen sectoren, in de mate en de snelheid waarmee het proces zich heeft voltrokken en nog vol-trekt.
Zelfs op korte termijn zijn deze veranderingen zichtbaar. Tussen 1996 en 2000 is het aantal grootschalige bedrijven met 13 procent gestegen, terwijl het aantal modale en overige bedrijven afnam met respectievelijk tien procent en
0 15 30 45 60 75 90 1997 1989/90 UK S FIN P A NL L I IRL F E EL D DK B
Figuur 2.3 Overzicht economische omvang bedrijven in de EU15 (in ‘economic size units’)58
58 EU Commissie – DG Agriculture, 2003 Een ‘Economic Size Unit’ komt overeen met 1200 euro. B-België, DK-Denemarken, D-Duitsland, EL-Griekenland, E-Spanje, F-Frankrijk, IRL-Ierland, I-Italië, L-Luxemburg, NL-Nederland, A-Oostenrijk, P-Portugal, FIN-Finland, S-Zweden, UK-Engeland
‘Meerwerk’ advies over de landbouw en het landelijk gebied in ruimtelijk perspectief
17 procent.59De 12 procent grootste bedrijven realiseren op 25 procent van de cultuurgrond 43 procent van de productiecapaciteit. Begin jaren negentig was de verhouding in de productiecapaciteit nog evenwichtig verdeeld tussen de grote, modale en kleine bedrijven – elk produceerden zij een derde van het totaal. Tien jaar later waren de grote bedrijven verantwoordelijk voor ruim zestig procent van de productie terwijl de modale en kleine bedrijven respectievelijk slechts dertig procent en tien procent produceerden.60
2 . 2 . 8 E e n h a l v e e e u w l a n d b o u w s t r u c t u u r b e l e i d
In dit advies staat de relatie tussen de landbouw en de ruimtelijke orde-ning centraal. Die relatie heeft vele aspecten. Eén daarvan is het door middel van inrichtingsmaatregelen zorgen voor een goede productieomgeving; een ander is het belonen van agrarisch beheer dat rekening houdt met landschap of natuur. In de loop der eeuwen heeft de overheid altijd wel een rol gespeeld om de productie-omstandigheden te beïnvloeden. Hieronder wordt ingezoomd op de periode van 1945 tot heden; in een halve eeuw zijn de doelen van het overheidsbeleid voort-durend aangepast aan de behoeften van de samenleving; die behoeften liepen niet altijd parallel aan de belangen van de boeren en tuinders. Er is sprake van een accentverschuiving van de zorg voor meer agrarische productie naar de zorg voor een aantrekkelijk platteland om in te wonen, te werken en te genieten. Hier volgt een beschrijving van het landbouwstructuurbeleid, de verschuiving van de doelen en de aanpassing van de instrumenten in de loop der decennia. Daarna wordt een globaal en noodzakelijkerwijs onvolledig beeld geschetst van de inves-teringen in het landbouwstructuurbeleid in de periode 1945 tot op heden. Om praktische redenen (de beschikbaarheid van gegevens) is deze periode gesplitst in de tijd tot 1985 en vanaf 1985 tot heden.
Van ruilverkaveling tot ecologische hoofdstructuur
Na de Tweede Wereldoorlog nam de overheid haar verantwoordelijkheid
59 Cijfers: Landbouw Economisch Instituut (LEI) De begrippen ‘grootschalig’, ‘modaal’ en ‘overig’ zijn gebaseerd op de omvang uitgedrukt in Nederlandse grootte-eenheden (nge). Deze eenheid is een maatstaf voor de economische omvang van agrarische bedrijven en maakt het mogelijk bedrijven in verschillende sectoren te vergelijken. Eén nge is in 2000 gesteld op een bruto standaard saldo van 1375 euro. Grootschalig: bedrijven met een omvang van 150 nge en meer. Modaal: bedrijven met een omvang beneden 150 nge gerund als hoofdberoepsbedrijf door een jong bedrijfshoofd of door een ouder (boven de 55 jaar) bedrijfshoofd met opvolger. Overig: bedrijven met een omvang van minder dan 150 nge gerund als nevenbedrijf, of als hoofdberoepsbedrijf door een ouder bedrijfshoofd zonder opvolger. De gehanteerde grens van 150 nge komt globaal overeen met één hectare glas, honderd hectare akkerbouw of ruim honderd melkkoeien.
60 Cor Pierik, Agroreuzen en agrokneuzen; Steeds grotere verschillen tussen grote en kleine boerderij, CBP; INDEX nr. 2, 2001
om de voedselproductie weer op gang te brengen. ‘Nooit meer honger’ was eenkrachtige drijfveer om de ondernemers in de land- en tuinbouw te helpen hun bedrijf optimaal in te richten.
Tot het midden van de jaren vijftig had het landbouwstructuurbeleid een beschei-den betekenis; de term was als zodanig geen gemeengoed. Ook leed een voorstel tot een veelomvattend investeringsprogramma van minister Mansholt (het Zesjarenplan voor de landbouw) om de landbouw aan te passen aan de naoorlogse omstandigheden eind jaren veertig schipbreuk; de politieke ruimte ontbrak. In de jaren vijftig werden de uitgaven vooral verhoogd als gevolg van de (na de waters-noodramp van 1953) noodzakelijke herverkaveling van Walcheren (‘proeftuin van de naoorlogse cultuurtechniek’) en het uitbreken van de Koreacrisis, die grote werkloosheid veroorzaakte. Aanvullende cultuurtechnische projecten en zoge-noemde boerenwerken behoorden tot de werkverruimende maatregelen.
R u i l v e r k a v e l i n g
Midden jaren vijftig kreeg Mansholt wel ruimte voor een landbouwstructuur-beleid in engere zin. Dankzij de economische en industriële expansie raakten de relaties tussen de productiefactoren arbeid, kapitaal en grond in de land-bouw op drift. De lonen stegen en noopten tot verhoging van de arbeidspro-ductiviteit. De mechanisatie maakte dit ook mogelijk, maar vereiste weer een toenemende bewerkbaarheid van de cultuurgrond en een groei van de bedrijfsomvang. In deze context ontwikkelde de ruilverkaveling zich tot het belangrijkste instrument van het landbouwstructuurbeleid in engere zin. Het evolueerde van verkavelingswerken en grondverbetering tot een uitgebreid samenstel van maatregelen gericht op algehele vernieuwing van plattelands-gebieden.
Vanaf 1957 kreeg het prijsbeleid (sterke toename van de zuivelprijssubsi-dies) van het ministerie van Landbouw voorrang boven de begroting van de Cultuurtechnische Dienst. Daarbij speelde ook de voortgaande discussies met het ministerie van Financiën over de rentabiliteit van de ruilverkavelingswerken. Hoewel het voltooien van de ruilverkavelingswerken in Zeeland de beste verkla-ring biedt voor het dalen van de reële uitgaven voor landinrichting vanaf 1958, was er zorg voor de toekomst. Daarom werd een Meerjarenplan voor ruilverkaveling uitgebracht om meer steun voor dit beleid te genereren.
In de jaren zestig nam het landbouwstructuurbeleid weer een hoge vlucht. Mede door de economische groei werd de noodzaak tot bedrijfsvergroting gevoeld; de bedrijfsomvang belemmerde namelijk de groei van de
arbeidsproduc-‘Meerwerk’ advies over de landbouw en het landelijk gebied in ruimtelijk perspectief
tiviteit, zeker op de kleine eenmansbedrijven. Na 1960 werd het beleid verlegd van de noordelijke akkerbouwgebieden naar de zandgronden, waar de ontwikkeling van de intensieve veehouderij aandacht kreeg als oplossing voor de knellende omvang van de kleine gemengde bedrijven.
Het Ontwikkelings- en Saneringsfonds (O&S-fonds, 1963) was oorspronkelijk bedoeld om bedrijfsbeëindiging te faciliteren, maar het vrijmaken van grond voor bedrijfsvergroting werd al snel een hoofddoel.
De voorspoedige ontwikkeling van het landbouwstructuurbeleid in de jaren zestig werd in de hand gewerkt door de totstandkoming van de Europese
Gemeenschap. Het nationale markt- en prijsbeleid werd deel van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. De nationale beleidsruimte die hierdoor vrij-kwam, werd benut voor een versterking van het structuurbeleid en daarmee van de positie van de Cultuurtechnische Dienst.
B e d r i j f s s t e u n
Hoewel de Nederlandse overheid altijd tegenstander was van het verlenen van individuele bedrijfssteun – de primaire verantwoordelijkheid daarvoor lag toch bij het bedrijfsleven – en zij dus vooral de collectieve externe productie-omstandigheden wilde verbeteren, verschafte de Richtlijn 72/159/EG toch een kader voor individuele steunverlening. Verbetering van agrarische bedrijfs-gebouwen en het uitvoeren van particuliere cultuurtechnische werken werden nu door de overheid gesubsidieerd.
In de jaren tachtig werd kritiek geuit op de ruilverkavelingen, vanwege de negatieve effecten op het landschap, de cultuurhistorische waarden en de natuur. Er kwam meer aandacht voor deze waarden in het ruilverkavelingsplan en boven-dien werden kleinschalige voorzieningen voor de openluchtrecreatie in de plannen opgenomen. Naast de ruilverkaveling werd de integrale landinrichting geïntrodu-ceerd: herinrichtingsprogramma’s, waarvan de planologische uitgangspunten door de provincie via het streekplan werden vastgelegd, kregen een bredere maat-schappelijke betekenis dan het louter verbeteren van de agrarische productie-omstandigheden: de landinrichting kwam in dienst te staan van de regionaal-economische ontwikkeling, de zorg voor het milieu, de natuurontwikkeling, de recreatieve ontwikkeling en de structuur van het landschap. Zonodig werden stedelijke functies en infrastructuur in het betrokken gebied ingepast.
Begin jaren tachtig nam de maatschappelijke weerstand tegen de negatieve effecten van de agrarische productie als zodanig toe. De overproductie binnen de