4 Nationale en regionale verschillen in implementatie van EU beleid t.a.v Natura2000 kunnen belemmeringen veroorzaken
4.3 Nationale bescherming
De gebieden die zijn aangewezen onder Habitatrichtlijn en/of de Vogelrichtlijn vallen onder het beschermingsregime dat is neergelegd in artikel 6 van de Habitat- richtlijn. Artikel 6 van de Habitatrichtlijn bevat de belangrijkste beschermings- formules voor de aangewezen Habitatrichtlijn- en Vogelrichtlijngebieden (de zogenaamde habitattoets).
Naast de aanwijzing moet de nationale overheid de beschermingsbepalingen voor deze gebieden in nationaal recht omzetten. Nederland heeft er voor gekozen om de beschermingsformules van de Vogel- en Habitatrichtlijn te vertalen in de
krijgt om een vergunning af te geven voor plannen of projecten die een significant effect hebben op de natuurwaarden waarvoor deze gebieden zijn aangewezen. Voor bepaalde gebieden zal het Rijk deze verantwoordelijkheid krijgen.
In de Bondsrepubliek Duitsland zijn de Vogel- en Habitatrichtlijn in het Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) geïmplementeerd en zijn nader uitgewerkt op deelstaatniveau. Hoewel de gebiedsaanwijzing in Duitsland nog niet is afgerond, is de vertaling van de regels voor de gebiedsbescherming en de soortenbescherming wel al tamelijk volledig. Bij de gebiedsbescherming is in Duitsland gekozen voor een integrale benadering. De habitattoets van art. 6 Habitatrichtlijn is in Duitsland geïntegreerd op het ruimtelijke ordeningsspoor (cf. art. 34 BNatSchG). Er is dus niet zoals in Nederland een aparte vergunning voorgeschreven, maar de habitattoets lift mee op het planologische spoor.
In België is de natuurbescherming geheel overgelaten aan de deelstaten. In Vlaanderen staat de natuurbescherming nog maar in de kinderschoenen. De omzetting van de Vogel- en Habitatrichtlijn in Vlaamse regelgeving verloopt dan ook allerminst vlot. Het duurde tien jaar om de Habitatrichtlijn te vertalen in het wijzigingsdecreet Natuurbehoud uit 2002. Dit decreet bevat intussen een nagenoeg volledige wettelijke implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn (Van Hoorick, 2003). In het wijzigingsdecreet is ook de habitattoets van artikel 6 Habitatrichtlijn geïmplementeerd. Net als in Duitsland is ook in Vlaanderen daarbij gekozen voor het integrale stelsel en dus geen aparte vergunning. De habitattoets lift mee op een bestaand vergunningentraject vergelijkbaar met de milieu- of bouwvergunning.
Een belangrijk onderdeel van de bescherming is de compensatie. Indien een ingreep in of nabij een Natura2000 gebied toch mag plaatsvinden, moet de natuurschade worden gecompenseerd. Grensoverschrijdende compensatie is een interessante mogelijkheid bij grensoverschrijdende natuurgebieden. Vooralsnog zijn ons echter nog geen praktijkvoorbeelden bekend van grensoverschrijdende compensatie. Wel zou compensatie over de grens om procedurele moeilijkheden kunnen stuiten, omdat de lidstaat waarin de ingreep plaatsvindt, verantwoordelijk is voor de compensatie en er dus ook voor moet zorgen dat deze voor de ingreep is gerealiseerd. Hier lijken dus mogelijkheden te liggen voor grensoverschrijdende samenwerking, maar de praktijk zal duidelijk moeten maken in hoeverre de EU deze accepteert en onder welke voorwaarden.
Conclusie is in ieder geval dat de natuurbescherming wellicht door de Vogel- en Habitatrichtlijn enigszins geharmoniseerd is en dus aan weerszijden van de grens meer op elkaar is gaan lijken, maar dat er nog duidelijk inhoudelijke en procedurele verschillen zijn. In het geval van een ingreep op een habitat of soort die aan weerszijden van de grens effecten heeft, zullen twee verschillende procedures voor vergunning worden gevolgd, omdat de richtlijnen in nationale regelgeving en nationale procedures verschillend worden vertaald. Dit is onder andere het gevolg van het feit dat sommige in artikel 6 van Habitatrichtlijn genoemde begrippen, zoals ‘significant effect’ (op soorten genoemd in Annex) en ‘compensatie’ niet ver genoeg zijn uitgewerkt. Deze begrippen behoeven nadere invulling om te worden
geïmplementeerd. Daarbij is vanuit de EU geen stimulans gegeven aan grensoverschrijdende samenwerking. Ook voor compensatie wordt dan in de eerste plaats binnen de eigen landsgrenzen gekeken. Over de (on)mogelijkheden voor grensoverschrijdende compensatie is ons op dit moment onvoldoende bekend om uitspraken te kunnen doen.
4.4 Beheer
“De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke ordeningsplannen deel uitmakende
beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen (….)” (Habitatrichtlijn artikel 6 lid 1).
Bovenstaand artikel uit de Habitatrichtlijn gaat over de verplichtingen van de lidstaten ten aanzien van het beheer van de Natura2000 gebieden. Overigens geldt dit specifieke artikel alleen voor de Habitatrichtlijngebieden en niet voor de Vogelrichtlijngebieden. De lidstaten zijn dus verplicht om de gebieden in stand te houden, maar zijn behoorlijk vrij om daarvoor een vorm te kiezen. Wettelijk vastgelegde beheersplannen (managementplans) zijn een mogelijk sturingsinstrument voor de lidstaten, maar zijn niet verplicht. Andere mogelijkheden zijn bijvoorbeeld overeenkomsten met de eigenaren of algemene wettelijke maatregelen voor bijvoorbeeld de bosbouw of de landbouw (zie ook: Europese Commissie, 2000). Bovendien kunnen ook beheersplannen allerlei verschillende functies vervullen van alleen richtinggevend voor de (natuur)beheerder tot aan een middel bij afweging van ingrepen die nu of in de toekomst in het gebied plaatsvinden.
In Nederland is in de nieuwe Natuurbeschermingswet 1998 inmiddels vastgelegd dat beheersplannen voor al de Natura2000 gebieden verplicht zijn. Deze beheersplannen dienen binnen drie jaar door de provincie (GS) te worden vastgesteld. Beheersplannen moeten in ieder geval een beschrijving van bestaand gebruik bevatten en een beschrijving van de instandhoudingsmaatregelen. Voor maatregelen die in het beheersplan zijn vastgelegd, is de beheerder/eigenaar dan niet meer vergunningplichtig en behoeft deze de vergunningsprocedure dus niet meer te doorlopen.
In zowel de Duitse Länder als in Vlaanderen is men bezig met het opstellen van managementplans. De vorm waarin dit wordt gegoten, verschilt. In dit verband is niet onderzocht hoe ver men in deze regio’s is gevorderd met het opstellen van managementplans. Een rapport van de Europese Commissie (EC, 2003) geeft in 2003 het beeld dat men in Duitsland en Vlaanderen wel bezig is met het opstellen van managementplannen of met het aanpassen van bestaande managementplannen
de samenwerking over de grens nu al goed is. Grensoverschrijdende beheersplannen kunnen natuurlijk niet de verschillen tussen landen opheffen. Een beheersplan kan grensoverschrijdend zijn, maar een Nederlandse provincie kan alleen formeel besluiten over het deel dat in Nederland ligt. Dit alles lijkt in goed overleg echter wel op te lossen. De fase waarin het opstellen van beheersplannen nu verkeert, lijkt ook het goede moment om hiermee de bestaande samenwerking te bekrachtigen of misschien wel nieuwe samenwerking te stimuleren.
4.5 Conclusies
Natura2000 is een grensoverschrijdend netwerk van natuurgebieden. In de grensgebieden van Nederland met Duitsland en Vlaanderen liggen tal van aan elkaar grenzende Natura2000 gebieden die ook in ecologische zin wederzijds afhankelijk van elkaar zijn. Goede argumenten dus om samen te werken. De EG Habitat- en Vogelrichtlijn bieden ruimte voor grensoverschrijdende samenwerking maar ook beperkingen.
In de aanwijzing van gebieden is weinig aandacht geschonken aan de grensoverschrijdende aspecten. De bescherming van gebieden is geregeld in nationale en/of regionale regelgeving. De verschillen tussen deze regelgevingen kunnen leiden tot verschillen in de precieze inhoud en procedure van de bescherming. Dit zou tot belemmeringen leiden in de vormgeving van grensoverschrijdende samenwerking.
De beste mogelijkheden voor grensoverschrijdende samenwerking lijken te liggen bij het opstellen van grensoverschrijdende beheersplannen voor aan elkaar grenzende Natura2000 gebieden aan weerszijden van de grens. Ook hier bestaan verschillen tussen de landen in de vorm en de precieze functie van beheersplannen in de natuurbescherming, maar dit alles lijkt in goede samenwerkingsverbanden best oplosbaar. Hier liggen dus kansen om in de beleidspraktijk ook daadwerkelijk iets te doen met beheer en bescherming van soorten en gebieden die - i.t.t. mensen en wetten – ‘zich niets aantrekken’ van staatkundige grenzen.