Multi-Level Governance (MLG)

De MLG theorie is ten behoeve van dit onderzoek gepositioneerd als een concept waarbij de provincie als een gate-keeper in het netwerk beschouwd wordt waarbij ze verschillende claims van actoren uit de samenleving kan mediëren (Gualini, 2003). De provincie bepaalt daarin (mede) de basiscondities, institutionele kaders en ondersteuning voor dit governance-netwerk. Op basis van de vorige paragraaf is al duidelijk geworden dat in het geval van de provincie Gelderland geen sprake lijkt van een natuurlijke gatekeeperfunctie met betrekking tot het maatschappelijke vraagstuk. De rol van de provincie in het netwerk is daarvoor simpelweg te beperkt.

In het geval van de provincie Utrecht lijkt er wel sprake te zijn van een gatekeeperfunctie. Dit lijkt echter weer ten koste te gaan van meta-governance, zoals deze beschreven in hoofdstuk 3. Er wordt door de provincie Utrecht namelijk niet meer eerst toenadering gezocht tot de betrokken gemeente, zoals traditioneel (en vanuit meta-governance geredeneerd) gebruikelijk is. Uit ervaringen van de provincie Utrecht blijkt dat dit wel effectiever is maar ten koste kan van de relatie tussen die gemeenten en de provincie. Anderzijds worden door dergelijke samenwerkingsverbanden wel bruikbare kennis en ervaring opgedaan, wat de rol van de provincie als gatekeeper versterkt. Een dergelijke keuze heeft wel bestuurlijk draagvlak nodig zo bleek uit het interview met de provincie Utrecht. Daarbij kan wederom de vraag gesteld worden in hoeverre de provinciale context hier ook van invloed zal zijn. De vraag naar kantoren in Utrecht is beduidend anders en daarnaast kent de kantorenmarkt ook een ander karakter dan die van Gelderland. Zo kent Utrecht eigenlijk één kantorenmarkt in en rondom Utrecht terwijl in Gelderland meerdere concentraties te herkennen vallen. Overigens is het evenmin aantoonbaar (op basis van de beschikbare gegevens) dat een dergelijke invulling van de regierol altijd ten koste zal gaan van de relatie tussen overheden onderling.

Vanuit de MLG-theorie kan geredeneerd worden dat horizontale sturing van betrokken actoren mogelijk is, mits samenwerkingsverbanden met veel betrokken actoren in het beleidsnetwerk bestaan. De aanwezigheid hiervan in de provincie Gelderland is beperkt maar dat betekent overigens niet dat de provincie nog steeds de basiscondities, institutionele kaders en ondersteuning voor dit governance-netwerk kan bepalen. Van een onderlinge strijd heerst tussen strategisch handelende (private) actoren in een bepaalde ruimte, die proberen institutionele macht te verwerven (Jessop,

2001) lijkt namelijk in dit geval geen sprake. De reden daarvoor is niet duidelijk maar een verklaring kan gevonden worden in de complexe context die door verstoorde marktwerking amper aanleiding meer geeft tot strategisch handelen en resulteert in de al vaker aangehaalde afwachtende houding van actoren.

5.6.3 Agency-theorie

In de uitwerking van het theoretische kader is aangegeven dat in de verschillende relaties die in dit netwerk bestaan, de relatie tussen gemeenten en provincies een bijzondere is. Zoals ook al geschetst in paragraaf 5.6.1 heeft de provincie ten aanzien van de gemeenten ook nog een bepaalde machtsrelatie. Vanuit de agency-theorie werd daarom gesteld dat deze relatie aangekleed kan worden met behulp van de aanname dat de agent een taak uitvoert op last en ten behoeve van de principaal, maar dat daarbij tegelijkertijd kan worden verondersteld dat deze zijn eigen belangen en ambities heeft. Daarnaast opereren ze opportunistisch en willen ze hun eigen nut maximaliseren. Op basis van de verkregen empirische gegevens blijkt dat er inderdaad sprake is van een situatie waarbij het individuele nut (inkomsten uit gronduitgifte, vergroten werkgelegenheid) wordt geprevaleerd ten aanzien van de het algemene belang. Er valt daarbij een patroon te herkennen van gemeenten die eigen grondbezit hebben en/of grote ruimtelijke ambities. Op basis van de theorie werd vervolgens verondersteld dat de taak van de agent vervolgens kan worden omschreven als het meten van de individuele productiviteit, “shirking” opsporen, de teamleden (gemeenten) discipline bij brengen, taken toewijzen en de samenstelling van het team veranderen. De vraag luidt dan ook hoe de provincie ervoor kan zorgen dat de gemeenten met afwijkende, eigen belangen toch handelen naar de letter en geest van haar wensen? Op basis van de praktijkgegevens blijkt dat voor een dergelijk taak de provincie simpelweg niet voldoende uitgerust is. Het opsporen van shirking -in deze het constateren van leegstand en plancapaciteit- wordt gefrustreerd door een gebrek aan statistische gegevens en instrumenten waarmee dergelijke improductiviteit goed gemeten kan worden. Daarbij werd door Van Der Krabben terecht opgemerkt dat er altijd sprake zal zijn van een momentopname.

Vervolgens is het disciplineren van teamleden (gemeenten) die ook daadwerkelijk shirking- verschijnselen vertonen evengoed een lastige opgave gezien de aard van de problematiek. Deze is namelijk tweeledig (nieuwbouw en bestaande voorraad) en enkel ten aanzien van de nieuwbouw beschikt de provincie over geschikt instrumentarium. Het inzetten van dergelijke maatregelen heeft wel de benodigde bestuurlijke draagvlak nodig, gezien de mogelijke impact op de relatie tussen de principaal en de agent. De kern van de problematiek zit echter in de omvangrijke leegstand in de bestaande voorraad kantoren. Eerder is al geconstateerd dat gemeenten zichzelf daarbij niet als probleem-eigenaar beschouwen. Die stelling is tot op heden in een zekere zin misschien gerechtvaardigd maar (zeker op lange termijn) ook discutabel als de omvang van de leegstand verder groeit. Het kan daarom als problematisch betiteld worden dat ten aanzien van de probleemeigenaren geen (machts)relatie bestaat. Het beïnvloeden danwel sturen van deze actoren is vanuit zowel gemeentelijk als provinciaal perspectief daarom slechts beperkt mogelijk. Echter, ook al zouden gemeenten wel probleemeigenaar zijn/worden, dan heeft de provincie evenmin geschikt ruimtelijk instrumentarium om te sturen, zoals eerder in dit hoofdstuk ook al geconstateerd werd. Wanneer de provincie toch sturing wil bewerkstelligen ten aanzien van de bestaande voorraad zal gebruik moeten worden gemaakt van een gatekeepersfunctie. Voordat daar gebruik van kan worden gemaakt dient er wel een meer strategische functie in het netwerk van actoren verworven te worden.

5.7 Conclusie

In dit hoofdstuk zijn verschillende facetten van de problematiek geanalyseerd. Dit is gedaan door gebruik te maken van aantal verschillende thema’s. Zo is inzichtelijk gemaakt welke opvattingen in het netwerk bestaan ten aanzien van deze thema’s en welke constateringen daaruit getrokken

kunnen worden. Voor het thema context werd geconstateerd dat deze voor elk van de actoren vaak totaal verschillend is, waardoor verschillende probleempercepties bestaan. Daarnaast zien de meeste betrokken actoren de problematiek niet zozeer als een probleem waar zij verantwoording voor dragen. Deze perceptie resulteert in de algemene beleving van overheden dat mogelijke samenwerking met (ondermeer) de probleemeigenaren op dit moment niet direct aan de orde is. Vanzelfsprekend zijn er ook actoren waarbij deze beleving anders is. Bij dergelijke overheidsactoren (bijvoorbeeld gemeente Apeldoorn & gemeente Arnhem) is dan vaak sprake van een context waarin sprake is van grote structurele leegstand. Dit blijkt ook uit figuur 15 op pagina 104.

Voor het thema Oorzaken en oplossingen is in dit hoofdstuk inzichtelijk gemaakt dat de problematiek zich splitst in een tweetal elementen, te weten nieuwbouw en de bestaande voorraad. De voornaamste constatering daarbij was dat ten aanzien van de nieuwbouw de provincie het geschikte instrumentarium heeft om hier wat aan te doen. De mogelijke invloed van de provincie dient daarbij echter wel in het juiste perspectief geplaatst te worden. Allereerst kan gesteld worden dat ook zonder nieuwe bestemmingsplannen er op dit moment talloze plancapaciteit voor nieuwe kantoren bestaat. Ten aanzien van die bestaande plannen heeft de provincie ook instrumentarium. Het inzetten van deze instrumenten heeft echter wel een aantal consequenties. Enerzijds kan het de samenwerking tussen provincie en gemeenten op scherp zetten en ten koste gaan van de gemeentelijke mētis. Daarnaast kan een aanpassing van het bestemmingsplan leidden tot planschade. Deze planschade kan voortkomen uit publiek danwel privaat recht. Met betrekking tot het publiek recht (recht om te bouwen volgens het bestemmingsplan) lijkt het risico op een juridisch proces beperkt. Problematischer zijn mogelijke private afspraken die gemaakt zijn tussen lokale overheden en markpartijen/grondbezitters die leidden tot planschade-claims.

Met betrekking tot het thema samenwerking bleek dat er wisselende meningen bestaan ten aanzien van het nut en de toegevoegde waarde van samenwerking. Gemeenten zijn over het algemeen terughoudend ten opzicht van elkaar en ten opzichte van marktpartijen om tot samenwerking te komen. Ook is zichtbaar dat in een aantal gevallen dergelijke samenwerkingsverbanden zich nog moeten bewijzen en feitelijk nog in de kinderschoenen staan. De noodzaak tot afstemming, toch ook een marginale vorm van samenwerking, wordt door vrijwel alle partijen echter wel erkend. Hoe dergelijke afstemming vorm moet krijgen, daar verschillen de meningen echter weer over. Terecht wordt opgemerkt dat er sprake is van een gezamenlijk belang en een persoonlijk belang conflicteren bij de meeste vormen van intensievere samenwerking. Ten aanzien van het thema Rol provincie is er de veelgehoorde uitspraak (conform de Rijksvisie ten aanzien van de problematiek) dat de provincie regie dient te voeren op de kantorenmarkt. Hoe een dergelijke regierol concreet vorm krijgt, daar bestaat minder eenduidigheid over onder de verschillende actoren. Vrijwel iedereen is van mening dat de provincie iets moet doen. Iedereen is echter evengoed van mening dat de mogelijkheden beperkt zijn en dat provinciaal ingrijpen in de huidige situatie kan leidden tot mogelijke ontevredenheid en mogelijk op verschillende manieren grote financiële consequenties heeft voor betrokken actoren.

Vervolgens is vanuit een meer provinciaal perspectief gekeken naar de mogelijkheden en beperkingen voor de provincie om een bijdrage te leveren aan de problematiek. Op basis van zowel de eigen bevindingen alswel volgens de reflectie(s) van de experts is een aantal beperkingen ten aanzien van een provinciale regierol te formuleren zijn. Zo kan gesteld worden dat de provincie in het netwerk van actoren niet een optimale positie inneemt ten aanzien van de andere betrokkenen. Daarnaast reikt de invloedsfeer van de provincie Gelderland niet dusdanig om de daadwerkelijke omvang van de geschetste kantorenproblematiek te kunnen verhelpen. Op basis van deze analyse kan zelfs worden vastgesteld dat de maximale provinciale bijdrage aan de daadwerkelijke problematiek (grote leegstand in kantoren) als minimaal bestempeld kan worden en altijd tot sub- optimale oplossingen zal leidden.

Vanuit dit perspectief kijkende naar de mogelijkheden dan kan gesteld worden dat de situatie zoals deze tot op heden geschetst is, wel gekenmerkt wordt door een netwerk van actoren waarbij het besef van de problematiek nog altijd groeiende is. Daarbij kan het als positief bestempeld worden dat tijdens dat groeiproces vrijwel iedereen zich bewust van de constatering dat de gecreëerde

situatie met overaanbod en talloze plancapaciteit voor kantoren geen recht doet aan de hedendaagse praktijk. Dat biedt voor de provincie de mogelijkheid om van die relatief prille eensgezindheid gebruik te maken en haar kerntaken als overheidsorgaan uit te voeren. Dit kan ondermeer door de beperkte kennis over de transformatiemogelijkheden te vergroten en te delen. Wellicht wordt daarmee de al veelbesproken afwachtende houding van de betrokken actoren doorbroken.

Hoofdstuk 6 - Conclusie

In dit onderzoek is getracht om door middel van empirisch onderzoek de benodigde kennis te vergaren om antwoord te formuleren op de gestelde onderzoeksvragen zoals beschreven in het eerste hoofdstuk van dit onderzoek. In dit hoofdstuk worden de antwoorden op die vragen geformuleerd. Daarna zal er een slotconclusie volgen, met aandacht voor de beperkingen die dit onderzoek heeft en die van invloed kunnen zijn op de verkregen data.