Naar een beleidsmatige concrete aanpak

Aanbevelingen ten aanzien van provinciaal kantorenbeleid dienen op dit moment allereerst doordrenkt te zijn van realisme gezien de omvang van de problematiek. Tevens moet het advies idealiter een praktische doch normatieve aard hebben. Zeker wanneer deze aanbevelingen worden gedaan in het kader van beleid gericht op de lange termijn( de structuurvisie). De aanbevelingen die in deze paragraaf worden gedaan zijn zo concreet mogelijk geformuleerd, om niet te verdwalen in de veelgehoorde (holle) termen zoals de regierol voor de provincie. Tegelijkertijd dienen de concrete aanbevelingen die hier genoemd worden niet zozeer naar de letter maar eerder naar de geest toegepast te worden. Een dergelijke benadering doet ook meer recht aan de verscheidenheid aan (dynamische) context zoals deze in het onderzoek geconstateerd is.

Ten aanzien van nieuwbouw van kantoren:

In algemene zin kan worden vastgesteld dat gezien het enorme aanbod en de afnemende vraag er normaliter geen behoefte bestaat aan de nieuwbouw van kantoren. Daarnaast werd in het onderzoek helder dat het instrumentarium waarover de provincie beschikt, met name effectief zal zijn ten aanzien van de nieuwbouw van kantoren. De concrete taak die daar voor de provincie is weggelegd kan daarom vertaald worden als het beperken van nieuwe kantoren tot een minimum. Een totale nieuwbouwstop zou daarbij het meest effectief zijn, maar conflicteert met autonome ontwikkelingen in de kantorenmarkt waarop de provincie weinig tot geen invloed op heeft. Daardoor bestaat er altijd een vraag naar specifieke ruimte voor specifieke functies die niet geaccommodeerd kan worden in de bestaande voorraad. In dergelijke gevallen zal een totale nieuwbouwstop evengoed de algemene belangen schaden van de provincie Gelderland. Er dient een mogelijkheid tot flexibiliteit te bestaan ten aanzien van een onvoorspelbare toekomst. Daarom wordt een totale bouwstop van kantoren niet geadviseerd. Wanneer er dus sprake is van een dergelijk uitzonderingsgeval dan dient de provincie nieuwbouw goed te keuren, mits deze voldoet aan een aantal zeer strakke ruimtelijke kwalitatieve beleidskaders. Het adagium hierbij zou moeten zijn: nee tenzij, en zoja dan alleen wanneer.

Op basis van dit credo dient de provincie enkel nieuwbouw van kantoren toe te staan wanneer geen enkel ander alternatief voor huisvestiging in de bestaande voorraad voor handen is in de desbetreffende regio. Enkel dan kan de provincie akkoord gaan met een vergroting van het aanbod

van kantorenruimte. De taak om de provincie hiervan te overtuigen ligt bij de desbetreffende gemeente(n), de eindgebruiker en eventueel bij het regiobestuur. Goedkeuring van eventuele nieuwbouw kan daarbij alleen plaatsvinden wanneer een aantal plichten naar behoren zijn uitgevoerd. Te denken valt daarbij aan een aantal voorwaarden, gericht zijn aan de gemeente die verzoek tot nieuwbouw indient door middel van een bestemmingsplan(wijziging). Dit advies komt voort uit de constatering dat de provincie enkel ten aanzien van de gemeenten een machtsrelatie heeft. Voorbeelden van concrete kwalitatieve voorwaarden die het restrictieve karakter waarborgen zijn:

• Een actuele gemeentelijke kwalitatieve visie ten aanzien van de bestaande voorraad gerelateerd aan de gewenste nieuwbouw en de ruimtelijke en economische effecten daarvan op de regio (Te denken hierbij valt aan aspecten als werkgelegenheid, leegstand, ruimtelijke kwaliteit van het gebied etc.).

• Een inzicht in de vraag-aanbodverhouding van de lokale markt waaruit blijkt dat de nieuwbouw niet leidt tot een toename van de totale leegstand in de regio.

• Uitgebreide en concrete argumentatie waarom leegstaande bestaande panden in de regio niet voldoen aan de wensen van de eindgebruiker. Hierbij zou eventueel ook het gebruik van de duurzame verstedelijkingsladder verplicht kunnen worden gesteld.

Wanneer naar vervulling van bovenstaande plichten kan worden aangetoond dat de effecten van eventuele nieuwbouw minimaal zijn (en er geen alternatieven voor handen zijn!) dan kan de nieuwbouwaanvraag vervolgens aan een aantal ruimtelijke kwalitatieve criteria worden getoetst. Te denken hierbij valt aan criteria zoals ook de provincie Utrecht deze hanteerde in de structuurvisie. Onderstaande voorbeelden zijn echter gebaseerd op het empirisch onderzoek, zoals ook weergegeven in figuur 14 op pagina 95:

• Nieuwbouw vindt enkel plaats op een beperkt aantal goed ontsloten multi-modale locaties. • Nieuwe kantoorontwikkeling moet substantieel bijdragen aan de versterking van het

(groot)stedelijk milieu of de ruimtelijke kwaliteit.

• Voldoen aan kwaliteits- en duurzaamheids-eisen die gesteld worden aan het topsegment van de huidige kantorenmarkt.

Enkel wanneer aan opgestelde criteria van de provincie is voldaan kan de nieuwbouw vanuit provinciaals perspectief ter overweging worden genomen. Alleen dan is er namelijk sprake geweest van een waarborging van een positieve ontwikkeling van de Gelderse samenleving. In algemene zin wordt ten aanzien van nieuwbouw van kantoren in dit advies gepleit voor koppeling tussen de bestaande voorraad en eventuele nieuwe locaties. Op basis van het empirisch onderzoek blijkt die koppeling in veel gevallen niet te bestaan en gemeenten met ambities worden zo gedwongen om tot een meer overwogen afweging te komen van financiële en ruimtelijke belangen. Tot slot kan deze aanpak ten aanzien van de problematiek wellicht restrictief genoemd worden maar in feite is deze slechts beperkt effectief. Dit komt doordat de daadwerkelijke problematiek is gelegen in de bestaande voorraad. Het veelgehoorde nieuw voor oudprincipe in relatie tot nieuwbouw kan door de provincie eveneens als kwalitatieve voorwaarde toegepast worden. Dit principe impliceert dat ontwikkelaars nieuwe kantoorpanden mogen ontwikkelen, als tegelijkertijd oude kantoorpanden uit de markt gehaald worden, bijvoorbeeld door ze te slopen. Dit is een sympathiek idee maar stuit in de praktijk op wat problemen. Zo zijn de projectontwikkelaars vaak niet de eigenaren van de leegstaande panden. Daarnaast is er dusdanig veel plancapaciteit al in bestaande plannen opgenomen dat een dergelijk maatregel maar een zeer beperkte invloed zal hebben.

Ten aanzien van bestaande kantorenvoorraad

Ten aanzien de bestaande voorraad is een beleidsadvies wat minder gemakkelijk te vatten in generieke maatregelen zoals dat bij nieuwbouw wel mogelijk is. Ten aanzien van die bestaande

kantoren heeft de provincie (maar andere actoren evenmin) weinig invloed. Daarbij komen de eigenaren, zoals geschetst in de vorige paragraaf, weer aan bod en het problematische karakter van die situatie is dus al geschetst.

Het toont aan dat de problematiek zeer complex is maar dat betekent niet dat de provincie niks kan doen. De provincie Utrecht is daar een voorbeeld van. Met een actieve faciliterende rol op zeer lokaal niveau tracht de provincie aldaar de mogelijkheden van transformatie te vergroten en tevens kenbaar te maken aan eigenaren van structureel leegstaande panden. Aan een dergelijke rol hoeven geen grote financiële investeringen verbonden te zijn, al zal het wel enige capaciteit en tijd van de organisatie vragen. Daarbij kan de provincie in het vaarwater van de gemeente verzeild raken, zoals in enkele gevallen in de provincie Utrecht het geval is geweest. De voordelen van een dergelijke rol zijn echter wel dat kennis gegenereerd wordt en verdeeld kan worden onder de betrokken actoren. Hierdoor worden de wellicht beperkte mogelijkheden wel zo optimaal mogelijk benut. Bij een dergelijke rol horen geen grootste financiële investeringen maar wordt getracht om betrokken partners bij elkaar te brengen. Vanuit theoretisch perspectief kan dit ook wel de gatekeeper-rol worden genoemd. De gatekeeper bepaalt daarin (mede) de basiscondities, institutionele kaders en ondersteuning voor het regionale netwerk. Voorbeelden hiervan zijn de oprichting van overlegplatforms, subsidies, multi-actor adviesraden, stuurgroepen en het creëren van semi-publieke organen zoals stadsbedrijven. Voor deze actieve rol door de provincie dient in het netwerk wel een centrale rol vervuld te worden. Uit het onderzoek blijkt echter dat ten aanzien van de problematiek op de kantorenmarkt de provincie een marginale rol speelt in het netwerk. Samenwerkingsverbanden met betrokken actoren (ten aanzien van de problematiek) bestaan slecht sporadisch en worden niet ingezet met het doel om tot collectief leren te komen.

Toch bewijst de aangehaalde Utrechtse praktijk dat er veel kennis gegenereerd kan worden met een dergelijke aanpak. Op het vlak van creativiteit, innovativiteit en effectiviteit worden nog veel kansen onbenut binnen het netwerk waar met grote regelmaat een afwachtende houding is geconstateerd. Anderzijds kan de provincie ook stellen dat het niet haar zaak is dat deze kansen onbenut blijven. Een klankbordrol zoals de Provincie Noord-Brabant hanteert zou in die zin ook een optie zijn. Toch wordt dit niet geadviseerd aangezien de provincie zich daarmee ook buiten het netwerk van actoren plaatst. Een houding die valt te billijken maar tot een minimale bijdrage aan de problematiek zal leidden. Gezien de huidige positie van de provincie Gelderland zou dit de gemakkelijkste weg zijn maar dit is wel in strijd met de algemene belangen van de provincie Gelderland en de beleidscontext, zoals eerder aangehaald in dit advies. Het is natuurlijk wel de vraag hoe de genoemde abstracte termen concrete acties kunnen opleveren. Dat dient echter context-afhankelijk bepaald te worden. Een leidend gegeven hierbij is dat de provincie als startmotor (procesmakelaar) van dergelijke samenwerkingsverbanden kan fungeren maar uiteindelijk niet de oplossingen dient aan te dragen. Zij beschikt niet over de noodzakelijke mētis en is simpelweg ook geen probleemeigenaar. Ten aanzien van een dergelijke aanpak zal naar alle waarschijnlijk de resultaten evengoed context-afhankelijk zijn. Dit kan leidden tot teleurstellingen en mislukkingen maar is inherent en aan de positie die de provincie heeft (en de politieke keuze die ze maakt) ten aanzien van dit maatschappelijke vraagstuk en haar actoren.

Tot slot kunnen ook in meer generieke zin ten behoeve van dit aspect van de problematiek een aantal voorbeelden aangehaald die structurele verbeteringen ten aanzien van de aanpak van leegstand kunnen betekenen. Deze voorbeelden zijn verkregen door middel van het empirisch onderzoek en illustreren dat het verkrijgen en delen van kennis wellicht abstract klinkt maar desondanks van grote toegevoegde waarde in dit stadium van het proces kan zijn. Te denken valt aan innovaties als quick-scans van de mogelijkheden, thematisering van kantoorgebieden en innovatie in subsidieregelingen. Zoals eerder al gesteld, de oplossing lijkt niet bestaan en daarom moet (ook door de provincie) getracht worden om de beperkte mogelijkheden zo optimaal mogelijk te benutten. Daarnaast kan het versterken van samenwerkingsverbanden met markpartijen en het delen van kennis ook voordelen opleveren die verder rijken dan enkel dit vraagstuk.