Agency-theorie

Uit de genoemde beleidsnota’s van het Rijk blijkt dat de verwachting bestaat dat decentrale overheden actief gaan participeren in het netwerk van de kantorenmarkt. Doel daarvan is om de problematiek, die grofweg kan worden opgedeeld in enerzijds een onrealistische kantorenplanning voor de toekomst en anderzijds kantorenleegstand van structurele aard, effectief te gaan bestrijden. De voornemen impliceert echter wel dat verschillende overheden in overleg en afstemming gezamenlijk aan het werk moeten. Vanuit het perspectief van de eerder genoemde netwerktheorie kan gesproken van een afhankelijkheidssituatie.

Wanneer die situatie in relatie tot de probleemstelling van dit onderzoek wordt gebracht dan kan worden gesteld dat de rol van de gemeenten (met name die in het verleden) al aan bod is gekomen. Deze is mede debet geweest aan het ontstaan van deze geschiedenis. Ook de provincie kan het verwijt worden gemaakt dat zij een verantwoordelijkheid ten aanzien van een goede inrichting niet afdoende hebben genomen. De vraag of de gehanteerde benadering de juiste was is weliswaar interessant maar valt buiten de scope van dit onderzoek. Wel kan vanuit dit perspectief zich worden afgevraagd of ook ten aanzien van de huidige ontwikkeling er geen sprake is van een significante rol voor de provincie. Het is immers een reële veronderstelling dat de betrokken gemeenten, ondanks

het opportunistische verleden, als meest decentrale overheid nog altijd het meest adequaat in staat zijn om op dit lokale niveau anticiperen op contextafhankelijke ontwikkelingen. Daardoor is sprake van een bestuurlijke principaal/agent-relatie (P/A-relatie) door tegengestelde belangen die gemeenten en provincies hebben. Dit kan beargumenteerd worden met behulp van het achtergrond hoofdstuk. Daaruit bleek dat de problematiek grofweg ingedeeld kan worden twee onderdelen. Enerzijds is er sprake van een structurele overcapaciteit die nooit meer in gebruik zal worden genomen (Dynamis, 2012; DTZ, 2012). Anderzijds is daar een niet goed functioneren van marktmechanismen waardoor de totale programmering van kantorenmarkten in de Gelderland als onrealistisch omschreven kan worden (Bureau economisch onderzoek, 2012).

De principaal-agent benadering is de laatste decennia zeer populair geworden in zowel de politicologie en de bestuurskunde als ook in de praktijk van het openbaar bestuur (Schillemans, 2010). Het kan als de kern worden beschouwd van de agency-theorie die zijn oorsprong heeft in het begin van de jaren ’60 en ’70 toen economisten zich gingen bezig houden met risk-sharing tussen individuen en groepen (Bronk, 2010). Deze literatuur (Arrow, 1971; Wilson, 1978) beschreef het probleem risksharing als zijnde een probleem dat ontstond wanneer samenwerkende partijen een verschillende houding hebben ten aanzien van risico. De bestaande risk-sharing literatuur werd verrijkt met het agency probleem, een probleem dat ontstaat wanneer samenwerkende organisaties verschillende doelen en verdeling van arbeid hebben (Jensen & Meckling, 1976; Ross, 1973). Sindsdien hebben binnen de agency-theorie hebben zich twee stromingen ontwikkeld (Bronk, 2010). Enerzijds de positivist en anderzijds de principal - agent stroming (Jensen, 1983). Bij beiden is het contract tussen principal en agent het belangrijkste onderzoeksonderwerp. Het verschil volgens Eisenhart (1989) is echter dat de principal-agent stroming zich richt op het nauwkeurig specificeren van de abstracte aannames op het gebied van human assumptions (self interest, bounded rationality, risk aversion), organizational assumptions (Partial goal conflict, efficiency as criteria for effectiveness, information asymmetry principaal/agent) en information assumptions (information as a purchasable commodity). Bij de positivistische stroming ligt de focus echter op het identificeren van situaties waarbij de principal en de agent tegenstrijdige doelen hebben.

Wanneer de principaal-agent relatie uit de agency-theorie moet worden toegelicht dan kan gesteld worden dat deze relaties tussen actoren in het openbaar bestuur vanuit een opdrachtgever- opdrachtnemer perspectief duiding geeft (Waterman & Meier, 1998). Hierbij wordt door één partij ( de principaal) het werk gedelegeerd aan een andere partij (agent), die het werk uitvoert (Bronk, 2010). De eerder al genoemde term contract dient daarbij als metafoor voor deze relatie (Jensen & Meckling, 1978). Deze relatie wordt aangekleed met behulp van de aanname dat de agent een taak uitvoert op last en ten behoeve van de principaal, maar daarbij wordt verondersteld dat deze daarnaast zijn eigen belangen en ambities heeft. Aan deze belangentegenstelling is de veronderstelling, afkomstig uit de neo-institutionele economie, gekoppeld dat alle actoren opportunistisch zijn en hun eigen nut willen maximeren, waardoor er dus reden zijn om aan te nemen dat de agent zich niet volledig inzet voor de belangen van de principaal (Jensen en Meckling, 1976). De agent zal dus naast de doelstellingen van de principaal ook zijn eigen doelstellingen willen verwezenlijken. De incongruentie tussen de doelstellingen van de agent en de principaal, leidt tot opportunistisch gedrag van de agent (Ritsema, 2008).

Ondanks het opportunisme wordt verder wel verwacht dat beiden rationele actoren zijn die vooral worden gedreven door hun eigen belang (Schillemans, 2010). Die belangen zijn in theorie (deels) strijdig en de relatie draait daarmee om het reguleren van een fundamenteel conflictueuze band. Dat conflict hoeft in de dagelijkse praktijk niet bewust te worden beleefd. Onderhuids ligt hij desondanks – nog steeds volgens de theorie –voortdurend op de loer waardoor de vraag centraal staat hoe de principaal ervoor kan zorgen dat uitvoerders met afwijkende, eigen belangen toch handelen naar de letter en geest van zijn wensen?

Het probleem van de belangentegenstelling wordt nog eens verscherpt door de informatie- asymmetrie die tussen principaal en agent bestaat (Schillemans, 2010). De agent weet vanzelfsprekend meer over zijn eigen deskundigheden en handelingen dan de principaal weet en bouwt in veel gevallen ook een superieure expertise op. Daarnaast is er nog de wet van het getal: de

agent heeft vaak veel meer mensen tot zijn beschikking dan de principaal. Ook dat is een reden voor het inhuren van de agent. De numerieke en inhoudelijke dominantie van de agent zorgt voor een omkering in de machtsverhouding.

Het opportunistische gedrag van de agent kan twee vormen aannemen: adverse selection en moral Hazard (Ritsema, 2008). Adverse selection is mogelijk vanwege de ex ante informatieasymmetrie die er tussen de principaal en agent bestaat. Doordat de principaal vooraf niet weet wat de eigenschappen, waarden en motieven van de agent zijn en weet daarom ook niet wat de toekomstige beslissingen en gedragingen van de agent zullen zijn wanneer een relatie eenmaal tot stand is gekomen met behulp van een contract. Hierbij bestaat dus de mogelijkheid dat de agent de principaal op basis van zijn informatievoorsprong kan misleiden wanneer het contract opgesteld wordt. De andere vorm van dergelijk gedrag wordt Moral hazard genoemd. Dit duidt op het gevaar dat de agent zich beroept op niet-beheersbare omstandigheden ter verklaring van een ongewenste afwijking van een contractueel gemaakte afspraak, terwijl niet uit te sluiten is dat deze afwijking is ontstaan als gevolg van onjuiste en/of niet-optimale handelingen van de agent zelf (Van Helden, 1992). Deze vorm van opportunistisch gedrag ontstaat door de indirecte mogelijkheden van observatie van het gedrag van de agent bij de uitvoering van het contract (ex post informatieasymmetrie of ‘hidden action’) waarbij de agent niet al zijn inspanningen aan de doelverwezenlijking van de principaal wijdt (Verhoest, 2002).

Wanneer vanuit dit theoretisch perspectief naar de probleemstelling van dit onderzoek wordt gekeken dan kan gesteld worden dat de relatie tussen gemeenten en provincie zekere kenmerken vertoond van een P/A-relatie. Zo is eerder al geconstateerd dat voor gemeenten financieel belangen in conflict raken met ruimtelijke belangen bij de uitgifte van gronden. Het (holle) argument van werkgelegenheid behouden en creëren is daarbij in veel gevallen een doorslaggevende factor. Daar tegenover staan de provincie die voornamelijk als (nieuwe) belangenbehartiger van de ruimtelijke omgeving fungeert bij dit vraagstuk. Die verhouding, die in het vorige hoofdstuk al uitgebreid aan bod is gekomen, toont de kenmerken van een P/A-relatie die beladen is met problemen van bedrog, opportunisme beperkte informatie en in het algemeen met bounded rationality (Benschop, 2005). De kracht van de theorie om contracten en belangentegenstellingen op alle niveaus binnen en buiten de onderneming en de bijbehorende informatieongelijkheden zou in deze situatie daarom van toegevoegde waarde zijn. Echter, ook deze theorie is niet zaligmakend. Veelgehoorde kritiek is namelijk dat de theoretische basis die als verklarings-perspectief gehanteerd wordt, ook de grootste zwakte is van het model. De principaal-agent benadering kent daardoor namelijk een sterk ad hoc karakter. Er wordt permanent geïtereerd met telkens weer andere modellen en andere combinaties van veronderstellingen (ESB, 2000).

Daarnaast kan betwist worden of de variabelen opportunistisme en beperkte rationaliteit afdoende zijn om gedrag te definiëren. Een kritiekpunt van Williamson (1975) die in de kern enigszins vergelijkbaar is met de genoemde kritiek zoals deze ook door Lodewick (2003) ten aanzien van de netwerktheorie werd genoemd. Dergelijke kritische punten tonen de beperkingen van dit model (en ook andere vergelijkbare modellen) aan en vormen als zodanig ook zeker een toegevoegde waarde wanneer een toepassing van deze theoretische perspectieven in de praktijk plaatsvindt. Echter, dergelijke beperkingen zijn ook inherent aan deze vorm van gedragswetenschap waarbij uiteindelijk sturing beoogd wordt.

In relatie tot de probleemstelling van dit onderzoek kan dit theoretisch perspectief daarom van toegevoegde waarde zijn om gereguleerd de (onwillige) agent te sturen in en binden aan de door de principaal gewenste richting. Dit kan met behulp een contract, een stelsel van afspraken en incentives (Schillemans, 2010). Volgens White (1985) moet in deze relatie agency dan ook vooral als een vorm van control worden beschouwd. De controle wordt echter bemoeilijkt door een combinatie van begrensde middelen (hij kan geen controleur plaatsen achter iedere uitvoerder) en begrensde kennis (veel expertise rust bij de agent). De controle door de principaal is derhalve altijd suboptimaal (Schillemans, 2010). De (potentiële) spanningsverhouding tussen principaal en agent kan volgens de theorie worden controles gaan in de eerste plaats over beloningen en sancties die het gedrag van de agent sturen. Daarnaast is monitoring belangrijk, zowel via rapportageverplichtingen, als door

inspecties. Op deze manier verkleint de principaal de mogelijkheid van schadeberokkening door de agent.

Vanzelfsprekend is de relatie tussen gemeenten en provincie in de praktijk niet volledig als een P/A relatie te duiden. Daarvoor is de traditionele afbakening opdrachtgever-opdrachtnemer simpelweg te arbitrair. Daarnaast is er niet verstandig om in een dergelijke eenzijdige richting over de relatie tussen provincie en gemeenten te denken. Zo kan een vorm van schadeberokkening namelijk ook door de principaal ontstaan. Centraal (provinciaal) bestuurlijk ingrijpen in decentrale aangelegenheden kan namelijk ook gepaard gaan met verlies van lokale kennis, vaardigheden en ondoelmatigheid (Scott, 1998). Dat noemt Scott met een oud Grieks woord mētis. Met dit concept doelt deze auteur op een breed scala van verworven vaardigheden en praktische intelligentie (Van Klink & Witteveen, 2000). Mētis is kennis van mensen die in praktische ervaringen is opgedaan, bijvoorbeeld systemen om te meten en te wegen. De staat heeft sterk de neiging over zulke kennis heen te walsen. Scott stelt dan ook dat de overheid die bij sturing gebruik kan maken van mētis- kennis en technische kennis, legitiemer en ook effectiever zal zijn.

Vanuit dit theoretische perspectief kunnen provinciale interventies in de kantorenmarkt gepaard gaan met verlies van lokale kennis, vaardigheden en ondoelmatigheid. In die zin moet in dit onderzoek ook aandacht besteedt worden aan de reële mogelijkheid dat de provincie afziet van het voeren van een actieve regierol ten behoeve van (ondermeer) de mētis van gemeenten. In relatie tot de agency-theorie kan beargumenteerd worden dat de principaal in de kantorenmarkt (context- afhankelijk) er bij gebaat is om monitoring dusdanig in te stellen dat door middel van beloning de mētis niet verloren gaat. Wanneer voor de optie bonding wordt gekozen lijkt het aannemelijk dat dit ten koste gaat van de mētis. Dit is wel contextafhankelijk, de netwerk-samenleving noodt minder tot universalistische principes dan tot bewijzen van situationele intelligentie en contextuele gevoeligheid (Hendriks, 2002). Het gaat hierbij om contingent opereren binnen een gevarieerd handelingsrepertoire, om het tonen van praktische wijsheid in de omgang met uiteenlopende contexten (vgl. Scott, 1998; Flyvbjerg, 2001). De kantorenmarkt kan een voorbeeldsituatie hiervan zijn en deze mogelijkheid moet niet uitgesloten worden in dit onderzoek. Deze mogelijkheid is dan ook verankerd in deelvraag Wat zijn de mogelijke gevolgen van een passieve provinciale houding ten aanzien van de kantorenmarkt?