1754 Mogelijkheden om de einddoelen dichterbij te brengen |

hectare te maximeren. Beter zou het zijn om een plafond te baseren op de totale milieu­ belasting per teelt in plaats van het aantal kilogrammen actieve stof. Middelen met een laag risico vergen namelijk vaak een hogere dosering. De beperktere gebruiksruimte voor gewasbeschermingsmiddelen kan voor telers ook een stimulans zijn om te zoeken naar alternatieven, bijvoorbeeld preventieve maatregelen en niet­chemische methoden. Een dergelijke aanpak kent wel belangrijke voorwaarden. Allereerst zouden de juridische haalbaarheid en de handhaafbaarheid moeten worden verkend. Ook is de beschikbaarheid van een algemeen gedragen en eenvoudig te gebruiken beslissingsondersteunend systeem belangrijk. Om telers perspectieven te bieden, zou de overheid meer dan nu al het geval is de ontwikkeling en toelating van laagrisicostoffen en ­middelen kunnen stimuleren, alsook het onderzoek naar nieuwe effectieve niet­chemische maatregelen (paragraaf 4.4).

4.3 Afgewogen mix van beleidsinstrumenten

Hoewel de nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst geïntegreerde gewasbescherming als uitgangspunt neemt, blijft het generieke overheidsbeleid een sterke focus leggen op chemie; preventie en monitoring krijgen relatief weinig beleidsaandacht (paragraaf 2.2.2). In het beleidsinstrumentarium ligt de nadruk op regulering, normering, voorschriften en communicatieve instrumenten. In deze paragraaf beschrijven we hoe met een even­ wichtige mix van beleidsinstrumenten de doelen dichterbij kunnen worden gebracht.

Overwegingen rond heffingen op chemische gewasbeschermingsmiddelen

Het nationale beleid maakt relatief weinig gebruik van prijsprikkels om geïntegreerde gewasbescherming te bevorderen, behoudens fiscale regelingen om investeringen te stimuleren. Het beperkte gebruik van financiële instrumenten hangt overigens ook samen met beperkingen die volgen uit internationale afspraken. Zo zijn algemene betalingen of subsidies op geïntegreerde gewasbescherming vanwege steunwetgeving niet mogelijk, omdat de toepassing van geïntegreerde gewasbescherming al verplicht is. Op regionale schaal worden wel subsidies ingezet (zie hierna).

Een fiscaal instrument om geïntegreerde gewasbescherming relatief aantrekkelijker te maken dat regelmatig in het maatschappelijke debat opduikt, is een heffing op chemische gewasbeschermingsmiddelen, al dan niet afhankelijk van de milieubelasting. Hof et al. (2013) verkenden deze optie voor Nederland op basis van de beperkt beschikbare weten­ schappelijke literatuur over de werking van dit instrument in andere Europese landen. Daaruit blijkt dat de prijsgevoeligheid van de vraag naar gewasbeschermingsmiddelen laag is en niet goed is te kwantificeren aan de hand van de beschikbare kennis. Op basis van hun indicatieve inschatting dat een heffing van 30 procent zou leiden tot een afname van het gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen van 3 à 15 procent én de lastenverzwaring die een heffing voor telers zou opleveren, zag het kabinet af van invoering van de heffing.

Aan een heffing kleven voors en tegens (Lefebvre et al. 2015; Böcker & Finger 2016). Enerzijds zijn er theoretische argumenten dat een heffing een efficiëntere omgang met middelen kan bevorderen. Daarbij zal het effect vooral op lange termijn optreden, omdat

minder gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen om teeltaanpassingen vraagt die niet van het ene op het andere moment kunnen worden ingevoerd; er moet bijvoorbeeld wel een alternatief voorhanden zijn. Door de opbrengsten van heffingen te oormerken voor onderzoek en kennisverspreiding kan innovatie worden versterkt. Ook zou de opbrengst van de heffing kunnen worden gebruikt ter financiering van monitoring van de waterkwaliteit door waterschappen en provincies. Daarnaast is er het normatief­ juridische argument dat een heffing in lijn is met het principe van ‘de vervuiler betaalt’, zoals dat in Europese wetgeving is opgenomen, bijvoorbeeld in de Kaderrichtlijn Water. Anderzijds moet de heffing voldoende hoog zijn om effectief te zijn, hetgeen de economische positie van telers negatief kan beïnvloeden. Daarnaast heeft een verlaging van het gebruik geen directe relatie met emissies naar het milieu, omdat daarbij ook de aanwezigheid van emissiereducerende technieken van belang is. Bovendien zijn heffingen complex om in te voeren, met mogelijk substantiële uitvoeringskosten. Van de omringende landen past Denemarken de hoogste heffing op gewasbeschermingsmiddelen toe, terwijl de heffing in Frankrijk, Zweden en Noorwegen lager is. Verder is de effectiviteit van de heffing afhankelijk van flankerend beleid. Of de voordelen van een heffing opwegen tegen de nadelen is uiteindelijk een politieke keuze. Mits juist vormgegeven kan een heffing een effectieve aanvulling zijn op het beschikbare sturingsinstrumentarium.

Integrale aanpak is kansrijk maar ook kostbaar

Projecten die bewustwording bij telers op een integrale wijze koppelen aan begeleiding, bedrijfsgerichte monitoring en subsidiemogelijkheden lijken kansrijke aanpakken te zijn om de waterkwaliteit te verbeteren. Zulke projecten, waarvan verschillende voorbeelden zijn, zijn echter wel kostbaar. Gebiedsgericht monitoren (zie tekstkader 3.8 in paragraaf 3.3.5) kan het bewustzijn van telers over de effecten van de eigen praktijk vergroten. Voorwaarde is dat gewasbeschermingsmiddelen in het oppervlaktewater regelmatig worden bemeten en dat de gegevens van die metingen inzichtelijk worden gemaakt voor de teler. Het koppelen van begeleidingstrajecten met adviseurs en subsidiemogelijkheden om geïdentificeerde problemen ook daadwerkelijk aan te pakken met maatregelen, stelt telers in staat maatregelen te nemen. Een belangrijke beleidsroute om telers vrijwillig bovenwettelijke maatregelen te laten nemen loopt via het Deltaprogramma Agrarisch Waterbeheer (DAW), waarin verschillende overheden projecten cofinancieren. Een belangrijke succesfactor in beide typen projecten bleek de gezamenlijke inzet en steun van zowel sector­ als overheidspartijen om een actieve bijdrage te leveren (Boezeman et al. 2019).

Versterking van de vrijwillige route kent belangrijke voorwaarden

De vrijwillige route kent verschillende voor­ en nadelen, maar ook voorwaarden (Boezeman et al. 2019). Een voordeel van deze variant is de positieve insteek die aansluit bij de motivatie van boeren en die de samenwerking tussen waterschappen en boeren rond waterkwaliteit verbetert. De variant is flexibel, biedt extra instrumenten voor de waterbeheerder, zet in op leereffecten en kan gebruikmaken van gebiedsspecifieke kennis van boeren. Nadelen zijn de onduidelijkheid over publieke kosten en opbrengsten, onzekerheid over het doelbereik en de moeilijkheid om niet deelnemende partijen te bereiken. Voorwaarden voor succes van deze route zijn regie en vereenvoudiging van de

177