893 De effecten van het gevoerde beleid tot nu toe |

Toepassen van niet-vastgestelde richtsnoeren leidt tot onvoorspelbaarheid van de toelating

Verordening 1107/2009 vraagt expliciet om de bescherming van biodiversiteit. Voor een objectieve risicobeoordeling zijn Europese richtsnoeren (guidance documents) noodzakelijk. De nu beschikbare richtsnoeren houden te weinig rekening met effecten op gevoelige soorten en met de effecten van meerdere bespuitingen in de praktijk (EFSA PPR Panel 2014; 2015; 2017). Tot dusverre is slechts één richtsnoer door de EFSA geactualiseerd en door het SCoPAFF geaccordeerd. Dit betreft het richtsnoer voor de beoordeling van risico’s voor waterorganismen (EFSA PPR Panel 2013a). Voor de bescherming van bijen is wel een richt­ snoer beschikbaar (EFSA 2013d), maar dat heeft het SCoPAFF niet geaccordeerd. Toch heeft de EFSA dit richtsnoer gebruikt bij de herbeoordeling van een drietal neonicotinoïden en de stof fipronil (zie paragraaf 3.4). Het toepassen van niet­vastgestelde richtsnoeren of het ontbreken van richtsnoeren kan leiden tot onvoorspelbaarheid van het toelatingsproces. Voor de overige soortgroepen, zoals bodemorganismen, planten en geleedpotigen, zijn nog geen actuele Europese richtsnoeren beschikbaar.

Een belangrijke reden waarom richtsnoeren niet worden geaccordeerd, is dat lidstaten het niet eens kunnen worden over de beschermdoelen. Dergelijke beschermdoelen beschrijven in exacte bewoordingen welke soorten waar beschermd moeten worden. Moeten bijvoor­ beeld zeldzame akkeronkruiden op elk veld worden beschermd of is bescherming in een aantal kerngebieden voldoende? Welke bijensterfte wordt acceptabel gevonden? Door het ontbreken van consensus over beschermdoelen blijft de vraag welke landbouw lidstaten in Europa willen bedrijven, onbeantwoord (Url 2018). Tegelijkertijd wordt het debat over de goedkeuring van individuele stoffen politieker (zie tekstkader 3.2).

3.2 Scheiding tussen wetenschap en beleid wordt minder sterk

Hoewel over de jaren het aantal toegelaten stoffen is toegenomen, vertraagt het tem- po waarmee dit gebeurt; in 2017 werden nog maar 6 nieuwe stoffen goedgekeurd. Dit wordt mede veroorzaakt door verschillende inzichten in de wetenschappelijke onder- bouwing van het Europese goedkeuringsproces. Het debat rond de verlenging van de goedkeuring van glyfosaat (de werkzame stof in het veelgebruikte onkruid-

bestrijdingsmiddel Roundup) is hiervan een voorbeeld. Het publieke debat werd hier gevoed door verschillen in inzichten over de vraag of glyfosaat al dan niet kanker- verwekkend is. De Europese instanties rapporteerden dat er geen bewijs kon worden gevonden voor classificatie van glyfosaat als kankerverwekkend, mutageen of repro- toxisch, terwijl het Internationaal Agentschap voor Kankeronderzoek (IARC) claimde dat kankerverwekkende eigenschappen niet uit te sluiten zijn (IARC 2015).

Dit werd veroorzaakt door verschillende benaderingen: het IARC baseert zijn oordeel alleen op gegevens uit de openbare literatuur, terwijl de Europese toelatingsinstanties ook vertrouwelijke gegevens van de industrie gebruiken. Doordat het IARC alleen ge- gevens uit de openbare literatuur gebruikte, kon het geen onderscheid maken tussen de actieve stof en hulpstoffen. De EFSA beoordeelde – in lijn met haar bevoegd heden – in eerste instantie alleen de actieve stof glyfosaat. Pas in 2015 kreeg de EFSA het mandaat om ook naar de hulpstof POE-tallowamine te kijken. Voor middelen waarin deze hulpstof voorkomt, bleek een gezondheidsrisico niet uit te sluiten (EFSA 2015).

De Europese Commissie volgde ondanks de controverse het advies van de Europese toelatingsinstanties en stelde een standaardverlenging van 15 jaar voor. Hierover werd vele malen vergaderd in het SCoPAFF. Uiteindelijk werd als compromis de goed- keuring van glyfosaat voor 5 jaar verlengd. Wel werd de toelating van middelen waarin de combinatie van glyfosaat en POE-tallowamine voorkomt in 2016 ingetrok- ken, maar dit besluit staat los van de goedkeuring van de stof glyfosaat zelf. In het publieke debat wordt dit besluit echter al snel uitgelegd als een bewijs voor mogelijk kankerverwekkende eigenschappen van glyfosaat.

Dit voorbeeld laat zien dat de strikte scheiding van wetenschap en beleid zoals vast- gelegd in de Europese Voedselverordening wordt losgelaten; de toelating wordt hier- door minder voorspelbaar (Url 2018). Overigens heeft de glyfosaatcase ertoe geleid dat de Europese Commissie poogt het vertrouwen terug te winnen door verordening 1107/2009 zodanig te wijzigen dat het eenvoudiger wordt om wetenschappelijke studies en onderliggende data openbaar te maken.

3.1.4

Economisch effect van het gewasbeschermingsbeleid voor boer en

tuinder

Het economische effect van het gewasbeschermingsbeleid voor boer en tuinder werken we in deze evaluatie op twee manieren uit: ten eerste ten opzichte van het verleden (2010) waarbij centraal staat of de kosten als gevolg van het gewasbeschermingsbeleid zijn gestegen of gedaald, en ten tweede of deze kosten ten opzichte van het omliggende buitenland verschillen. Deze tweede manier is relevant om een uitspraak te kunnen doen over de vraag of een blijvend economisch perspectief voor de land­ en tuinbouw is gerealiseerd door de concurrentiekracht te versterken, een van de doelen van de nota Gezonde Groei, Duurzame Oogst.

Het gewasbeschermingsbeleid is slechts één van de vele factoren die effect hebben op de concurrentiekracht. Daarom hebben we voor het evalueren van het doelbereik (blijvend economisch perspectief door versterking van de concurrentiekracht) de indicator ‘kosten om aan het gewasbeschermingsbeleid te voldoen’ gehanteerd. Deze kosten worden uitgedrukt ten opzichte van het gewassaldo.1 _{Onder deze kosten verstaan we ook de in geld}

uitgedrukte schade door bijvoorbeeld het niet meer toegestaan zijn van een bepaald gewasbeschermingsmiddel.

Het gaat hier uitdrukkelijk om het effect van het gewasbeschermingsbeleid op de kosten voor de boer en tuinder. Als een producent van een gewasbeschermingsmiddel bijvoor­ beeld de prijs verhoogt, dan heeft dit direct effect op het gewassaldo. Als door het gewasbeschermingsbeleid niet meer met een bepaald middel mag worden gespoten en als gevolg daarvan met een duurder middel wordt gewerkt, dan wordt dit ook toegerekend aan de kosten voor het voldoen aan het gewasbeschermingsbeleid.

Voor de landenvergelijking is het gewasbeschermingsbeleid van omliggende landen toegepast op de Nederlandse situatie. In deze analyse is gekeken naar omliggende landen (België, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk). Vanwege de beperkte

91