1986
Kan een regering de naleving van de rechten van de mens in andere
lan-den bevorderen? Behoort een regering de naleving van de rechten van de mens in andere landen te bevorderen? Welke regeringen? Welke landen? Welke rechten? Op welke wijze? Ziedaar enkele vragen die rijzen als men zich de vraag stelt naar de verenigbaarheid van mensenrechten en buiten-lands beleid.
Mensenrechten onderscheiden zich van andere bestanddelen — al dan niet ‘centrale’ — van het buitenlands beleid, doordat het hier een aspect betreft van de wijze waarop een buitenlandse regering haar eigen bur-gers en andere ingezetenen behandelt. Andere regeringen meten zich het recht aan daarover een oordeel te vellen. En dat niet alleen. Zij proberen op allerlei manieren die wijze van behandeling te beïnvloeden, via het uitoefenen van meer of minder subtiele vormen van druk tot en met het actief interveniëren door middel van sancties. Op welk gedachtegoed is deze bemoeienis gebaseerd?
Historisch gezien is de plaats van de mensenrechten in het buitenlands beleid in deze tijd niet los te zien van de grootscheepse schendingen van deze rechten door Nazi-Duitsland in de periode 1933–1945 en het ontbre-ken van een voldoende reactie daarop vanuit het buitenland. (De Tweede Wereldoorlog was voor de geallieerde mogendheden meer een reactie op het Duitse en Japanse streven naar territoriale expansie dan een oorlog om de mensenrechten.) Zeker bij het aanvaarden van deze Cleveringa-leerstoel past het dit nog eens duidelijk uit te spreken. Begrippen als ‘ge-nocide’ en ‘misdrijven tegen de mensheid’ zijn onverbrekelijk met deze periode in de geschiedenis verbonden. Systematische schendingen van de mensenrechten van een omvang en op een schaal zoals tijdens het natio-naal-socialisme hebben zich sindsdien niet meer voorgedaan. Dat neemt niet weg dat ook heden ten dage nog op vele plaatsen in de wereld schen-dingen van mensenrechten plaatsvinden. Er is dan ook alle aanleiding de vraag te bespreken wat een buitenlands beleid daaraan kan doen.
Regeringen plegen zelf graag hun activiteiten te presenteren in ter-men van hoog principieel en ethisch gehalte. Nog zeer onlangs noemde de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken vrede en rechtvaardig-heid als uitgangspunten voor zijn buitenlands beleid.1 Het bevorderen van
mensenrechten en buitenlands beleid, verenigbare grootheden? rechtvaardigheid betekent logischerwijs ook een grotere eerbiediging van de mensenrechten, zo hield hij zijn gehoor voor. Hij kon zich daarbij ge-steund weten door een gedurende de laatste veertig jaar gegroeid indruk-wekkend geheel van internationale verklaringen en bindende verdragen, waarin normen voor wat betreft de rechten van de mens zijn vastgelegd.
Met het begrip ‘mensenrechten’ wordt gedoeld op het geheel van rech-ten en verplichtingen, zoals die o.a. zijn neergelegd in de beide interna-tionale conventies van 1966. Dat betreft dus zowel de burgerrechten en politieke rechten als de economische, sociale en culturele rechten. Sinds enige jaren zijn daar nog bijgekomen de zogeheten ‘rechten van de derde generatie’ zoals het recht op vrede, op ontwikkeling, op een schoon na-tuurlijk milieu, op het gemeenschappelijk erfdeel van de mensheid. Deze laatste serie rechten, over de inhoud waarvan nog veel meningsverschil bestaat, blijft in het kader van dit betoog buiten beschouwing. De nadruk zal liggen op de klassieke burgerrechten en politieke rechten.
Het ontbreken van bepaalde economische, sociale en culturele rechten in een land wordt wel eens als argument gebruikt om ook de burgerrech-ten en politieke rechburgerrech-ten niet (of nog niet) te honoreren. Zolang bepaalde fundamentele levensbehoeften — zo wordt dan gesteld — ontbreken of onvoldoende voorhanden zijn, zoals voedsel, kleding, huisvesting en me-dische voorzieningen, zou het ook niet nodig zijn de burgerrechten en politieke rechten te garanderen. Dat is echter een gevaarlijke, enigszins paternalistisch aandoen de redenering, zeker als die gehanteerd wordt door of namens een repressief regiem. Beperking van de burgerrechten en politieke rechten levert immers in het geheel geen bijdrage aan de economische ontwikkeling van een land. De rechten van de mens dienen vooral ter bescherming van de zwakken in de samenleving, de dissiden-ten, degenen die tegen hun eigen regering moeten worden beschermd. Die gedachte behoort gelijkelijk te gelden voor mensen in rijke en in arme landen. Met een variant op de titel van een recent opstel van de socioloog Tromp zou men kunnen zeggen: burgerrechten en politieke rechten zijn evenmin als democratie te goed voor de derde wereld.2
De meer traditionele oogmerken van het buitenlands beleid, zoals de bescherming van de nationale veiligheid of de bevordering van de buiten-landse handel, zijn gebaseerd op directe of indirecte materiële belangen van het land in kwestie. Voor zover de mensenrechten gezien worden als zelfstandige doelstelling van het buitenlands beleid, onderscheiden zij zich van de andere doeleinden doordat het hier niet gaat om de bevorde-ring van directe materiële belangen. Sterker nog: de bevordebevorde-ring van de mensenrechten kan in strijd komen met die materiële belangen. Regerin-gen die de mensenrechten in het buitenland willen bevorderen, maken het zichzelf niet gemakkelijk. Zij komen voortdurend voor moeilijke afwe-gingsproblemen en keuzes van prioriteiten te staan. Desalniettemin kan worden geconstateerd dat er nogal wat regeringen zijn die het bevorderen
cleveringa’s koffer
van de mensenrechten in hun buitenlands beleid hebben opgenomen. Zij kunnen daarbij gebruikmaken van het feit dat vrijwel alle regeringen op zijn minst lippendienst bewijzen aan de internationale normen op het gebied van de mensenrechten.
Lippendienst — ‘the respect that vice pays to virtue’ — duidt erop dat vrij-wel geen regering zonder meer openlijk durft toe te geven dat de genoem-de internationale normen door haar worgenoem-den overtregenoem-den, ook al is dat wel het geval. Deze oorspronkelijk in westerse landen ontwikkelde normen hebben gaandeweg een meer algemene geldigheid gekregen. Vrijwel alle regeringen, wat ook hun ideologische of culturele achtergrond moge zijn, veroordelen systematische en flagrante schendingen van de mensenrech-ten, zoals genocide, martelingen of onvrijwillige verdwijningen. Men kan in dit verband op zijn minst spreken van een vrij algemeen aanvaarde ver-onderstelling van universaliteit van normen. Deze verver-onderstelling opent de weg om regeringen aan te spreken op de wijze waarop de mensenrech-ten in hun land worden gerespecteerd. Daarmee wordt althans de moge-lijkheid geopend tot een effectieve naleving ervan. Dat betekent uiteraard nog niet dat zulks ook inderdaad gebeurt. In het onlangs verschenen jaar-boek van Amnesty International wordt er terecht op gewezen dat er nog ‘een enorme kloof bestaat tussen deze internationale verbintenissen en de werkelijkheid’.3 Uit dat jaarboek blijkt dat in niet minder dan 128 staten sprake is van schendingen van de beperkte serie mensenrechten die Am-nesty tot zijn zorgen rekent. Dat daarbij voor het eerst sedert vele jaren ook Nederland weer wordt genoemd, stemt niet tot verheugenis.
De mensenrechten kunnen worden gehanteerd als zelfstandige doel-stelling van beleid, maar ook als instrument om andere doeleinden van het buitenlands beleid te realiseren. Er zijn nogal wat schrijvers van mening dat dit laatste de enig juiste manier is waarop de plaats van de mensenrechten in het buitenlands beleid moet worden gezien.4 Daarte-genover staan degenen die vinden dat mensenrechten in de eerste plaats als doel op zichzelf moeten worden gehanteerd. Deze laatsten, die met name worden gevonden in kringen van non-gouvernementele mensen-rechtenorganisaties, staan vrij kritisch tegenover de wijze waarop som-mige regeringen het thema mensenrechten in hun buitenlands beleid hanteren. Als de huidige Amerikaanse regering bijvoorbeeld kritiek uit op schendingen van de mensenrechten door het Sandinistische regiem in Nicaragua, dan gaat het haar daarbij niet uitsluitend om het bevorderen van de mensenrechten, maar ook om buitenlands-politieke doelstellingen van meer algemene aard. Dat geldt ook voor haar kritiek op de houding van de Sovjet-Unie jegens binnenlandse dissidenten en ‘refuseniks’, Rus-sische Joden die naar Israël of elders willen emigreren.5 De regering van de Sovjet-Unie gebruikt op haar beurt het mensenrechtenthema nogal eens in het kader van kritiek op het Westen en tevens om te laten zien hoe superieur haar versie van het socialisme is in vergelijking met andere
mensenrechten en buitenlands beleid, verenigbare grootheden? sociaal-politieke systemen.6 Mensenrechten zijn dan meer het instrument dan het doel van de buitenlandse politiek.
Op de toepassing van universele mensenrechtennormen zou idealiter moeten worden toegezien door daartoe competente internationale orga-nen, met name van de Verenigde Naties. Deze organisatie heeft de laatste jaren inderdaad enige vooruitgang geboekt op dit terrein, vooral dankzij de activiteiten van de door de Commissie voor de Rechten van de Mens ingestelde landenrapporteurs (voor Chili, El Salvador, Guatemala, Afgha-nistan en Iran), de rapporteurs inzake buitengerechtelijke executies en martelingen, en de werkgroep inzake verdwijningen. Dit jaar is daar nog bijgekomen de speciale rapporteur inzake onverdraagzaamheid en dis-criminatie op grond van godsdienst en geloof. Maar deze functionarissen moeten met omzichtigheid opereren en zich een grote mate van terug-houdendheid opleggen bij het noemen van landen waar de mensenrech-ten worden geschonden. Het is nog pas vier jaar geleden dat het mandaat van de directeur van de vn Mensenrechtendivisie, de Nederlander Van Bo-ven, niet werd verlengd, vooral naar aanleiding van het feit dat hij in zijn functie van vn-ambtenaar de daden van enkele notoire mensenrechten schendende landen al te duidelijk aan de kaak had gesteld. En dat, terwijl de namen van die landen alle reeds eerder in vn-resoluties waren geme-moreerd! Het rapport van een andere Nederlander, de rapporteur voor martelingen Kooijmans, wekte eerder dit jaar de ergernis van de Sovjet-Unie alleen al vanwege het feit dat erin vermeld werd dat haar om nadere inlichtingen was gevraagd over mogelijke martelpraktijken.7
De financiële bezuinigingen bij de vn hebben de werkzaamheden op het gebied van de mensenrechten niet ongemoeid gelaten. Zo kon de zit-ting van de subcommissie ter voorkoming van discriminatie en ter be-scherming van minderheden dit jaar vanwege de bezuinigingen geen doorgang vinden. Dat betekent dat o.a. ook de belangrijke vertrouwelijke zogeheten 1503-procedure, waarbij klachten worden behandeld die wij-zen op grove en systematische schendingen van de mensenrechten, moest worden opgeschort tot volgend jaar. Ook andere activiteiten op het terrein van de mensenrechten dreigen het slachtoffer te worden van de bezui-nigingen. Van Boven spreekt van een toenemende kloof tussen de taken en verantwoordelijkheden van de vn op het terrein van de mensenrech-ten en haar feitelijke mogelijkheden om in de behoefmensenrech-ten op dit gebied te voorzien.8 Er lijkt alle reden voor de stelling dat het verkleinen van deze kloof een centraal element zou dienen te zijn in het buitenlands beleid van regeringen die de bevordering van de mensenrechten hoog op hun agenda hebben staan.
Een actief mensenrechtenbeleid betekent altijd inmenging in zaken die traditioneel werden beschouwd als te behoren tot de binnenlandse aan-gelegenheden van een ander land. Een dergelijke inmenging is onder het volkenrecht verboden, zij het dat op dat verbod wel uitzonderingen
wor-cleveringa’s koffer
den gemaakt. Meer in het bijzonder geldt dat het verbod van gewapende interventie in een ander land. In het Handvest van de Verenigde Naties en in de in 1970 door de Algemene Vergadering aanvaarde verklaring over be-ginselen van internationaal recht inzake vriendschappelijke betrekkingen en samenwerking tussen staten, wordt gewapende interventie, en zelfs de dreiging daarmee tegen het grondgebied van een andere staat uitdruk-kelijk verboden.9
Ook in de Slotakte van de Conferentie van Helsinki over Veiligheid en Samenwerking in Europa van 1975 wordt in het zesde beginsel directe of indirecte interventie door de deelnemende staten in de binnenlandse of buitenlandse aangelegenheden die behoren tot de jurisdictie van een andere deelnemende staat, uitdrukkelijk verboden. Dat zou kunnen be-tekenen dat de controle op de naleving van de in het volgende artikel ge-stipuleerde eerbiediging van de mensenrechten in wezen aan iedere staat zelf wordt overgelaten. In de in de meeste westerse landen aangehangen visie, die ook ten grondslag ligt aan de Nota Mensenrechten van het Neder-landse ministerie van BuitenNeder-landse Zaken van 1979, wordt echter een ver-schil gemaakt tussen ‘interventie’ die niet is toegestaan en andere vormen van ‘inmenging’ (‘interference’) die wel zou mogen. ‘Interventie’ wordt dan geacht van beperktere reikwijdte en tevens ingrijpender te zijn; zij heeft alleen betrekking op gewapende interventie, andere gewelddadige acties of intense politiek dwang. Inmenging daarentegen kan bijvoorbeeld plaatsvinden via niet-gewelddadige middelen, zoals diplomatieke druk of bijvoorbeeld radio-uitzendingen.10 Dat zou betekenen dat het zesde begin-sel van de Slotakte van Helsinki niet kan worden gehanteerd om andere landen ervan te weerhouden commentaar te leveren op onvoldoende toe-passing van de mensenrechtenvoorzieningen die genoemd worden in het erop volgende zevende beginsel. De socialistische landen van Oost-Europa onderschrijven deze interpretatie echter niet. Deze juridische haarklove-rij is niet zonder politiek belang, aangezien dissidenten in de Sovjet-Unie en andere Oost-Europese staten deze tekst zijn gaan gebruiken om hun eigen regeringen ter verantwoording te roepen voor schendingen van de mensenrechten (bijvoorbeeld Charta ’77 en de zogeheten ‘Helsinkigroe-pen’). Binnen de zojuist gegeven interpretatie kan er geen bezwaar tegen bestaan, als westerse regeringen deze groepen — voorzover ze althans nog niet door de autoriteiten zijn opgeheven — op zijn minst morele steun verlenen.
Men kan echter nog aanzienlijk verder gaan en stellen dat het thema mensenrechten niet langer uitsluitend tot de jurisdictie van de individu-ele staten behoort. Bloed en Van Dijk wijzen erop dat op basis van het internationale recht en als consequentie van het partij zijn bij een aan-tal internationale overeenkomsten, staten verplichtingen op zich hebben genomen ten aanzien van de bevordering en bescherming van de men-senrechten. Maar zij constateren tevens dat er geen algemene
overeen-mensenrechten en buitenlands beleid, verenigbare grootheden? stemming bestaat over de vraag welke aspecten van de mensenrechten binnen hun eigen gebied tot de exclusieve jurisdictie van de afzonderlijke staten zijn blijven behoren.11 Zoals wel vaker gaan de juridische en de politieke stellingnames hier hand in hand. Voorstanders van een actief mensenrechtenbeleid beroepen zich op juridische argumenten die een beperkte interpretatie voorstaan van de materie die nog onder exclusieve binnenlandse jurisdictie valt. Regeringen die blootstaan aan kritiek we-gens de onvoldoende naleving van mensenrechten, verschuilen zich vaak achter het beginsel van de binnenlandse jurisdictie.
Dit brengt ons op de nationale soevereiniteit van staten. Zeker is in ieder geval dat de opneming van de rechten van de mens in internatio-nale verdragen in feite of in potentie een aantasting betekent van deze nationale soevereiniteit. Staten aanvaarden daarmee immers dat er be-perkingen bestaan op de manier waarop zij hun eigen burgers en andere ingezetenen mogen behandelen. Zo moeten bijvoorbeeld de staten die het internationale verdrag over de burgerrechten en politieke rechten hebben geratificeerd, rapporteren over de maatregelen die zij hebben genomen ter garandering van de in dat verdrag genoemde rechten en over de voor-uitgang die valt waar te nemen in het genot van die rechten.12 De door de staten ingediende rapporten worden voorgelegd aan het Comité voor de Rechten van de Mens. Dat beschikt niet over krachtige sanctiemogelijkhe-den om naleving van de verdragsverplichtingen af te dwingen. Het mag de rapporten slechts ‘bestuderen’ en zijn commentaar erop toezenden aan de staten die partij zijn. Weliswaar zijn lang niet alle nationale rapporten gelijkelijk inhoudsvol, maar het feit dat regeringen moeten rapporteren over hun wijze van naleving van de internationale normen, betekent een aantasting van hun nationale soevereiniteit. Individuele burgers hebben nu internationaal vastgelegde rechten waarop zij zich tegenover hun ei-gen regering kunnen beroepen. Burgers van landen die zijn aangesloten bij de Europese Conventie voor de Rechten van de Mens, kunnen zich zelfs tot speciaal daartoe ingerichte internationale organen wenden, die de staten bindende uitspraken kunnen doen. Daardoor wordt de nationale soevereiniteit nog verder ingeperkt.
Het voeren van beleid betekent altijd het stellen van prioriteiten. Dat geldt ook voor het buitenlands beleid. Er zullen altijd belangen tegen el-kaar moeten worden afgewogen. Waar het nu om gaat is de wijze waarop deze belangenafweging plaatsvindt en welke plaats de bevordering van de mensenrechten daarin inneemt. Wat moet voorgaan? De bevordering van de eigen handelsbelangen in het buitenland (waarmee vaak ook de posi-tie van delen van het bedrijfsleven en daarmee werkgelegenheid gemoeid is) of de bevordering van de mensenrechten in datzelfde buitenland? De hulpverlening aan arme landen, ook als in die landen fundamentele men-senrechten bij voortduring op grove en systematische wijze worden ge-schonden? De bevordering van de ontspanning tussen Oost en West, ook
cleveringa’s koffer
als in landen van dat Oosten de mensen de mond wordt gesnoerd? De trouw aan de bondgenoten, ook als sommige van die bondgenoten er in eigen land weinig blijk van zouden geven deelgenoten te zijn van dat ge-meenschappelijke culturele erfgoed waarvan in het verdrag waarop dat bondgenootschap is gebaseerd sprake is?
Het stellen van de vragen is gemakkelijker dan het formuleren van be-vredigende antwoorden op die vragen. De Nederlandse regering is een van de weinigen geweest die althans gepoogd hebben in beleidsstukken een enigermate duidelijke lijn uit te zetten voor het bepalen van deze priori-teiten. Het uitgangspunt wordt geformuleerd in de Mensenrechtennota van 1979: ‘De wens van de Regering om zich in te zetten voor de rechten van de mens laat onverlet, dat dit als onderdeel van haar totale beleid niet onder alle omstandigheden voorrang kan genieten boven de andere doel-stellingen van dat beleid.’13 Vervolgens worden er in de nota en in latere nota’s o.a. de volgende aanzetten tot prioriteitskeuzes geformuleerd. In de bevordering van de mensenrechten moet ook rekening worden gehouden met andere te behartigen waarden en belangen die geen onaanvaardbare schade mogen lijden. De voorkeur wordt gegeven aan een gezamenlijk optreden met ‘gelijkgezinde landen’. Economische maatregelen mogen al-leen worden genomen als andere middelen om de mensenrechtensituatie in het betrokken land te verbeteren duidelijk ontoereikend zijn gebleken. Bovendien mogen zulke maatregelen ‘geen onevenredige schade’ toebren-gen aan Nederlandse belantoebren-gen. Het mensenrechtenbeleid moet ‘onpartij-dig’ en ‘niet-selectief’ zijn. Het mag zich met andere woorden niet alleen richten tegen misstanden in landen van één bepaalde politieke signatuur. Dat neemt niet weg dat Nederland eerder zijn stem zal laten horen als het gaat om de eerbiediging van de mensenrechten in de westerse landen waarmee Nederland historisch, geestelijk en politiek nauw is verbonden. Ontwikkelingshulp mag niet gehanteerd worden als een middel tot mani-pulatie van hulpontvangende landen. Hulp mag niet gebruikt worden als beloning voor de eerbiediging van de mensenrechten of het onthouden van hulp als straf voor veronachtzaming van de mensenrechten. Er moet echter wel voor worden gewaakt dat hulpverlening geen rechtstreekse