1997
Toen de gemeenteraad van Amsterdam, kort na het ontslag van de Joodse raadsleden op 30 november 1940, bijeenkwam, zei de toenmalige bur-gemeester De Vlugt daar geen woord over. Geen woord van dank, geen woord van spijt, laat staan een woord van protest.1 Professor Cleveringa had toen zijn indrukwekkende rede — met alle risico’s van dien — al gehou-den. Zijn voorbeeld vond hier en daar op de Nederlandse universiteiten navolging, maar de bestuurlijke elite van Nederland zweeg als het graf. Sterker nog: de Duitse bezetter kreeg bij de anti-Joodse maatregelen volop medewerking.2
Een van de schrijnendste voorbeelden — dat ook Cleveringa hoog zat —
was de Hoge Raad, ons hoogste rechtscollege, die zonder morren de anti-Joodse maatregelen sanctioneerde. Haar eigen voorzitter, mr. L.E. Visser, al 25 jaar lid, behoorde tot de eerste slachtoffers.3
Dat het falen van de bestuurlijke elite met de bevrijding — toen gevaar voor lijf en goed was geweken — geen einde nam, blijkt bijvoorbeeld uit de herbenoeming in 1946 van P.H. Smits, die eerder door Seyss-Inquart benoemd was. Uit protest legde Cleveringa zijn functie als voorzitter van de Leidse Studenten Zuiveringscommissie neer.4 In de jaren daarna heeft hij om principiële redenen een benoeming tot lid van de Hoge Raad ge-weigerd. Smits, daarentegen, zou het in 1961 nog tot president brengen. Waarom is de principiële opstelling van Cleveringa vandaag nog van zo’n groot belang? Sinds Blom in 1983 zijn oratie de titel meegaf In de ban van
goed of fout!5 bestaat er een neiging onder historici om deze moreel beladen
begrippen te relativeren. Toen Nanda van der Zee recentelijk in haar boek
Om erger te voorkomen het falen van de bestuurlijke elite in oorlogstijd aan
de kaak stelde, kreeg zij een storm van kritiek te verduren. Deels terecht, waar het de ‘vlucht’ van ons Staatshoofd (en de gevolgen daarvan) betrof, maar voor het overige was de kritiek buiten proportie. Een van de kritiek-punten was dat zij zich teveel had laten meeslepen door de moralistische wijze van geschiedschrijving van de door haar zo bewonderde Presser.6
Maar juist Presser heeft er al in Ondergang op gewezen dat de begrippen ‘goed’ en ‘fout’ vaak onhanteerbare vereenvoudigingen zijn. ‘“Goed” en “verkeerd” vertonen een ver uitwaaierend spectrum van schakeringen.’
cleveringa’s koffer
Het zijn de eindpunten van een continuüm: er is een hemelsbreed sche-mergebied van passiviteit en onverschilligheid dat zich heel moeilijk ach-teraf, zonder de omstandigheden te kunnen wegen, met de precisie van de moraliteit laat inkleuren.7
Voor mij staat echter één ding buiten kijf. Hoe breder het schemer-gebied, des te markanter wordt de rol van diegenen die — anders dan, im groszen Ganzen, de bestuurlijke elite — wel de moed vonden om ethi-sche beginselen te laten prevaleren boven puur lijfsbehoud.8 Mensen als Cleveringa hebben een voorbeeldfunctie voor latere generaties. Het is ‘de triomf van de enkeling toen de volksgemeenschap faalde’, zei Van Rand-wijk over het verzet.9 Zij zijn de dragers van het ‘ethisch kompas’, dat richtinggevend zou moeten zijn voor de inrichting van onze hedendaagse, democratisch-rechtsstatelijke, op multiculturaliteit gebaseerde, samenle-ving. De beweegredenen van Cleveringa spreken boekdelen. Hij kon een-voudigweg niet accepteren dat Meijers (c.s.) ‘ons zou worden genomen enkel en alleen om zijn Joodsche afkomst.’ Dat ging in tegen alles ‘wat wij gewend waren hier in Nederland te beschouwen als ons kostelijkste cultuurbezit.’10
Over dit ‘kostelijkste cultuurbezit’: tolerantie, non-discriminatie en res-pect voor culturele diversiteit gaat deze oratie. Daarbij zal achtereenvol-gens worden ingegaan op het begrip tolerantie en de grenzen daarvan, migratie en minderhedenbeleid, de erkenning van culturele diversiteit als een grondrecht (nationaal en internationaal), de beginselen waarop een multiculturele samenleving zou moeten stoelen en de moreel-educatieve en rechtsstatelijke plicht van bestuurlijke elites om deze beginselen te verdedigen en uit te dragen. Zeker onder normale omstandigheden waar-in vrijheid en verantwoordelijkheid, anders dan waar-in de tijd van Cleverwaar-inga, onbedreigd zijn.
Als dit land van Erasmus, Spinoza, Coornhert al een ‘kostelijk cultuurbe-zit’ heeft, een nationale identiteit als men wil, ‘Nederlands geestesmerk’, om met Huizinga te spreken, dan behoort tolerantie zeker tot een van de wezenskenmerken.11
Toen John Locke in 1685 als vluchteling in Amsterdam zijn Brief over
de tolerantie schreef was de Nederlandse Republiek, aldus Kossmann, een
‘eiland van verdraagzaamheid’. Alhoewel het tolerantiebegrip van toen, te midden van de religieuze twisten, al van meet af aan een sterk ideële component had, de vrijheid van geweten, speelden toch ook pragmati-sche redenen een grote rol. ‘Hoe zou een metropool als Amsterdam, het handelscentrum van Europa met zijn stapelmarkt en zijn wereldwijde be-trekkingen, eenvormigheid kunnen opleggen aan de bonte bevolking die binnen zijn muren woonde?’ vraagt Kossmann zich af.12
ons kostelijkste bezit noodzaak heeft het begrip tolerantie tot een diffuus begrip gemaakt, al-hoewel ik het wel met Kossmann eens ben als hij zegt ‘dat wij wel onge-veer weten wat wij er onder moeten verstaan’. Niettemin onderscheidt Michael Walzer in zijn recente boek On Toleration vijf manieren om tole-rant te zijn, variërend van elkaar met rust laten ‘for the sake of peace’, via ‘indifference to difference’ en ‘moral stoicism’ tot meer actieve vormen van tolerantie zoals belangstelling en respect en, als hoogste vorm, het aanvaarden en aanmoedigen van culturele diversiteit als een verrijking van de samenleving.13
Kossmann zelf wijst op de paradox die in het begrip tolerantie ligt be-sloten. Tolerantie is strikt genomen een arrogant, neerbuigend begrip. ‘Tolerantie betekent dat een dominante groep aan een niet-dominante toestaat meningen of bestaansvormen te hebben die van de gewone orde schijnen af te wijken. In de strikte betekenis van het woord is tolerantie discriminerend.’14
Tolerantie, op die manier, vooral semantisch, ingevuld, scoort laag op de schaal van Walzer en doet ook geen recht aan de feitelijke betekenis in de Nederlandse samenleving.
Naar mijn mening is tolerantie veeleer de ‘way of life’ van een pluri-forme, multiculturele samenleving, waarin geen enkele groep kan of wil domineren en waarin wederzijds respect heerst en een gemeenschappe-lijk respect voor de grondregels van onze democratische rechtsstaat.15
Deze laatste toevoeging is voor een inhoudsvol tolerantiebegrip essen-tieel. Zoals ik al in 1985 betoogde (Brandende kwestie) mag tolerantie niet verward worden met ‘permissiveness’. Wie uit naam van de tolerantie lankmoedig omspringt met de handhaving van onze rechtsregels en ter wille van de lieve vrede te pas en te onpas het gedooginstrument uit de kast haalt legt de basis voor een intolerante samenleving. Mensen ver-liezen dan op grote schaal het vertrouwen in een gelijke rechtsbedeling. ‘Permissiveness’ is de grootste vijand van de tolerantie. In een tolerante sa-menleving heeft iedereen het recht om ‘anders’ te zijn maar ook de plicht om eraan mee te werken dat de samenleving als geheel kan blijven functi-oneren. Een gemeenschappelijk respect voor een aantal ‘kernwaarden’ die het uitgangspunt van individuele autonomie en het gemeenschapsbelang met elkaar in evenwicht brengen, is een conditio sine qua non voor een tolerante samenleving.16
Dat roept de vraag op naar de grenzen van de tolerantie. Hoe tolerant dient een samenleving te zijn jegens groeperingen die zich tegen deze kernwaarden keren? Dit hachelijke vraagstuk is al in de jaren dertig door Van den Bergh aan de orde gesteld. In zijn oratie De democratische staat en de
niet-democratische partijen opperde hij de mogelijkheid van een verbod van
partijen die ‘fundamentele zedelijke beginselen’ beogen aan te tasten.17
Hij was een roepende in de woestijn. Pas vele jaren later, toen het kalf al verdronken was, laaide de discussie weer op. Dat leidde uiteindelijk tot de
cleveringa’s koffer
Wet van 17 maart 1988 tot wijziging van enkele bepalingen over verboden rechts-personen. In de Memorie van Antwoord somde minister Korthals Altes een
aantal verbodsgronden op. ‘Uitlatingen zoals het aanzetten tot haat en ui-tingen die verboden discriminatie inhouden’ behoren als ‘strijdig met de openbare orde en de goede zeden’ te worden aangemerkt. Zij houden een aantasting in ‘van de als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstel-sel die, indien op grote schaal toegepast, ontwrichtend zou blijken voor onze samenleving’.18
Tijdens een recent debat over een verdere aanscherping van deze verbo-denverklaring lijkt minister Dijkstal — merkwaardigerwijs — juist te kiezen voor een versoepeling. Met een beroep op de ‘veerkracht van de democra-tie’ betrekt hij de stelling dat een partijverbod pas moet worden ingezet ‘bij stelselmatige, zeer ernstige verstoring van het democratisch proces’.19
Over de aanzet tot rassendiscriminatie als verbodsgrond wordt, in weerwil van het Internationale Verdrag inzake Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie,20 dat ons daartoe verplicht, niet meer gerept.21
Ook bij de vraag of de vrijheid van demonstratie ook geldt voor haat zaaiende groeperingen is sinds kort een kentering te bespeuren. De vrij-heid van demonstratie is voor het eerst in Nederland geïntroduceerd in de gemeenteraad van Amsterdam in het turbulente jaar 1966. Toen al stond het de initiatiefnemers voor ogen dat op het algemene beginsel van de-monstratievrijheid ook uitzonderingen mogelijk zijn wanneer het gevaar dreigt dat rechten en vrijheden van derden worden aangetast.22 Dat is evi-dent het geval wanneer intolerante groeperingen een openbare manifes-tatie organiseren met het kennelijke doel tot discriminatie aan te zetten. De (inmiddels) grondwettelijke vrijheid van demonstratie moet dan wij-ken voor het recht van minderheidsgroepen om van overheidswege tegen dergelijke (intimiderende) vormen van (aansporing tot) rassenhaat te wor-den beschermd. Artikel 1 van de Grondwet (het non-discriminatiebeginsel) prevaleert dan boven artikel 9 (de betogingsvrijheid).23
Tot voor kort werd een dergelijk preventief demonstratieverbod door alle burgemeesters in Nederland binnen de bestaande regelgeving toege-past. Pogingen van extreemrechts om een demonstratie te organiseren werden beschouwd als een onaanvaardbaar risico voor de openbare orde. Maar in 1996 zijn burgemeesters zich, mede gelet op de jurisprudentie, gaan afvragen of het waardeneutrale begrip ‘openbare orde’ zich wel verdraagt met een niet-neutrale toepassing. Voor het eerst werden ex-treemrechtse demonstraties toegelaten. Dit leidde tot veel commotie en onbegrip. Een verzoek van burgemeester Franssen van Zwolle om in de Wet Openbare Manifestaties een meer inhoudelijke verbodsbepaling op te nemen liep stuk op onbegrip van regering en parlement. De hantering van het non-discriminatiebeginsel als verbodsgrond wordt gezien als ‘pre-ventieve censuur’. Weliswaar kan ‘de betogingsvrijheid geen vrijbrief zijn voor het plegen van strafbare feiten’, aldus de minister, maar die moeten
ons kostelijkste bezit dan maar achteraf strafrechtelijk worden aangepakt.24 Ook hier laat de overheid na uitvoering te geven aan het Internationale Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Rassendiscriminatie dat het aanzetten tot rassenhaat en rassendiscriminatie verbiedt.25
De intimiderende werking die van extreemrechtse manifestaties op minderheidsgroepen uitgaat, zeker als deze door indringende televisie-beelden worden uitvergroot, moet niet worden onderschat. Van Donse-laar wijst terecht op de onthechting die ontstaat als minderheidsgroepen ‘vanuit de gevestigde politieke arena in steeds krachtiger bewoordingen worden aangespoord tot integratie en inburgering in een omgeving die alsmaar vijandiger en bedreigender wordt’.26
Tolerantie dreigt een leeg begrip te worden als de overheid bij een bot-sing van grondrechten niet pal staat voor het recht van iedere burger om gevrijwaard te worden van discriminatie en/of rassenhaat. De rol van de bestuurlijke elite moet, als het om de ethische beginselen gaat die aan de tolerantie ten grondslag liggen, richtinggevend zijn en wel op een zodani-ge wijze dat alle burzodani-gers zich daarin kunnen herkennen. Dit zodani-geldt te meer nu ons als tolerante samenleving de nieren worden geproefd. De opkomst van de multiculturele samenleving, de snel gewijzigde bevolkingssamen-stelling met name in de grote steden, de voortgaande migratiebeweging die zich in deze, zich mondialiserende, wereld maar moeilijk laat indam-men, maakt dat in heel Europa, van Griekenland tot Noorwegen, van Oos-tenrijk tot België, van Hamburg tot Toulon, het klimaat jegens etnische minderheden verhardt.27 Ook in Nederland blijkt ons kostbaarste cultuur-bezit aan erosie onderhevig te zijn. Uit recente publicaties blijkt dat on-geveer de helft van de bevolking vindt dat er teveel ‘buitenlanders’ in Nederland zijn (in Europa is dit gemiddeld 57%).28 In de Contourennota van 199429 wordt eufemistisch gesproken over een ‘afbrokkelend draagvlak’ voor de multiculturele samenleving. In een rapport van pal over de grens, van de hand van de commissie-Huijsse, naar aanleiding van de explosieve groei van het Vlaams Blok in Antwerpen (24 november 1991), wordt ge-wezen op het samenvallen van de snelle groei van etnische groepen in oude, achtergestelde wijken, met het wegvallen van wat genoemd wordt de ‘sociale weefsels’, de aloude integratiekaders. Voeg daar aan toe de —
vaak gemeenschappelijke — maatschappelijke verweesdheid in de vorm van sociaaleconomische achterstelling en alle ingrediënten voor een voe-dingsbodem van vooroordeel en vreemdelingenhaat zijn aanwezig. Maar het pijnlijkste ‘familiedrama’ aldus de commissie-Huijsse, is de verwijde-ring tussen de burger en de politicus. (Let wel: dit rapport dateert van voor de ‘Witte Mars’.30)
‘De publieksagenda en de politieke agenda’ sporen niet meer met el-kaar. Bovendien is het ‘ethisch profiel’ van de politieke partijen verdwe-nen.31
cleveringa’s koffer
Alhoewel de omstandigheden in België en Nederland verschillend zijn en van een uitslaande, rechtsextremistische brand in Nederland geluk-kig geen sprake is, zijn enkele van de hoofdlijnen van de analyse van het rapport-Huijsse toch wel van toepassing op de Nederlandse situatie. Met name de (dreigende) verwijdering tussen de publieksagenda en de poli-tieke agenda als het om de multiculturele samenleving gaat (een aspect dat Andeweg en Van Gunsteren in hun kruistocht tegen ‘het kloofdenken’ buiten beschouwing laten)32 en de afwezigheid van een duidelijk, rich-tinggevend ‘ethisch profiel’ van de bestuurlijke elite op dit beleidsterrein, zoals recentelijk nog in de kwestie-Gümüs tot uitdrukking kwam, zijn her-kenbare problemen.
Terwijl het een vaststaand feit is dat, als het om de acceptatie van de mul-ticulturele samenleving gaat, het de bestuurlijke toon is die de muziek maakt. In The Age of Migration doen Castles en Miller een vergelijkend on-derzoek naar de acceptatie van migratie in landen met een verschillende ‘migratiegeschiedenis’ in het bijzonder Duitsland en Australië.33 Overal in de wereld, zo stellen zij vast, ontstaan spanningen tussen de toenemende culturele diversiteit binnen landen en de behoefte aan de ontwikkeling of het behoud van een eigen, nationale identiteit. In landen met een langere traditie als immigratieland, waar culturele diversiteit deel uitmaakt van de nationale identiteit (Australië) levert dit minder problemen op dan in landen waar men hardnekkig vasthoudt aan de fictie geen immigratieland te willen zijn en waar, geheel tegen de werkelijkheid in, immigratie wordt gezien als een tijdelijk fenomeen (in dit geval Duitsland). Ook hierbij is het de bestuurlijke elite die de toon zet. Als de overheid uitstraalt dat migratie een soort ritmestoornis is, een tijdelijk ahistorisch fenomeen, dan kan men moeilijk verwachten dat de maatschappelijke integratie van migranten, die het stempel van tijdelijkheid opgedrukt krijgen, probleem-loos verloopt.
Castles en Miller wijzen op het grote belang dat overheden in The Age
of Migration duidelijk zeggen waar het op staat. Migratie is een bijkomend
gevolg van de wereld als ‘global village’. Migratie is wereldwijd. Migratie is een blijvend verschijnsel. Migratie is min of meer beheersbaar, en res-trictief toelatingsbeleid is, wil men de integratie van nieuwkomers goed laten verlopen, een noodzakelijk beleidsinstrument. Maar migratie is — in zijn volle omvang — zonder een nieuwe Berlijnse Muur, niet echt af te stoppen.34 Overheden die zich achter een dergelijke illusie verschuilen vervreemden van hun burgers die hun ogen niet in hun zak hebben. Men moet dan niet vreemd opkijken als de publieke opinie verhardt en ver-schijnselen van intolerantie de kop opsteken. The Age of Migration vraagt om een bestuurlijke elite die zich, te midden van een proces van maat-schappelijke transformatie, van zijn educatieve taak bewust is en met een politiek van ‘socio-culturele architectuur’ (Dror)35— vaak dwars tegen de
ons kostelijkste bezit stroom in — de weg bereidt voor een samenleving die zich instelt op een combinatie van politiek-maatschappelijke integratie en culturele diversi-teit als samenbindend concept.
In ons land, waar de illusie dat Nederland geen immigratieland zou zijn, tot in de jaren negentig gold, heeft in het minderhedenbeleid door de jaren heen integratie met behoud van culturele identiteit steeds voorop gestaan. Een formule die het onderscheid tussen assimilatie en integratie markeert. In een belangwekkend proefschrift Nederlandse politieke partijen
over minderhedenbeleid 1977–1995 analyseert Alfons Fermin de
verschuivin-gen die zich in de loop der jaren in de politieke meningsvorming hebben voltrokken.36 Hij hanteert daarbij drie beleidscategorieën c.q. waarden-complexen: a. sociaal-culturele verscheidenheid (cultuuremancipatorische processen); b. sociaaleconomische gelijkheid (bestrijding van maatschap-pelijke achterstanden) en c. politiek-juridische eenheid (gelijke rechten en plichten, gelijkheid voor de wet, gelijke behandeling, bestrijding van discriminatie en racisme, enz.).
Nadat aanvankelijk elk van de drie beleidscategorieën een gelijkwaar-dige (en samenhangende) betekenis werd toegekend, is er in de tweede helft van de jaren tachtig een kentering ontstaan, mede naar aanleiding van het rapport Allochtonenbeleid dat in 1989 door de wrr is uitgebracht.37
Hierin wordt voorgesteld voortaan het integratiebeleid los te koppelen van het cultuurbeleid. Het minderhedenbeleid dient versmald en toege-spitst te worden op sociaaleconomische integratie. Cultuurbeleving wordt primair gezien als een private aangelegenheid. In het daarop volgende discours gaat de vvd nog een stapje verder door het cultuurbeleid en de sociaaleconomische integratie tegenover elkaar te stellen. Het benadruk-ken van culturele verscheidenheid, een te sterke oriëntatie op de ‘eigen etnische gemeenschap, identiteit en cultuur’ zou de belangrijkste hinder-paal zijn bij de bewerkstelliging van de individuele, sociaaleconomische integratie.38
Ook het individualiseringsdebat miste bij de herijking van het minder-hedenbeleid zijn uitwerking niet. In de Contourennota — van 1994 — deed
het begrip ‘inburgering’ zijn intrede. Het begrip minderhedenbeleid werd min of meer afgeschaft en vervangen door ‘integratiebeleid’. Daarbij ging het om gelijke rechten en plichten (het beleid werd minder vrijblijvend) voor alle burgers. Ook de PvdA sprak, aldus Fermin, voortaan over de noodzaak om bij een beleid, primair gericht op sociaaleconomische inte-gratie, te spreken van een algemeen achterstandsbeleid, omdat daarmee wordt voorkomen dat mensen die in een moeilijke positie zitten, tegen elkaar worden opgezet.39 Draagvlakverbreding overschaduwt de aandacht voor ‘culturele kwesties’.40 Al met al is in het minderhedendebat, met uit-zondering van het cda, dat vast bleef houden aan het aloude concept van ‘integratie via emancipatie in eigen kring’, de politieke aandacht voor de
cleveringa’s koffer
cultuur en identiteit van de allochtonen langzamerhand afgenomen. Dit is met name toe te schrijven, aldus Fermin, aan factoren als een afbrok-kelend maatschappelijk draagvlak voor het integratiebeleid, interetnische spanningen in bepaalde oude stadswijken, de voortgaande immigratie, en de dreigende marginalisering van allochtone jongeren.41
Ik denk dat, alles overziende, de bestuurlijke elite in Nederland, door deze simplificerende keuze te maken, zijn educatieve taak dreigt te ver-waarlozen. Door te kiezen voor een politiek van ‘indifference for