1.1 Probleemstelling
Op grond van artikel 6:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het instellen van bezwaar of (hoger) beroep geen schorsende werking. De wetgever heeft in deze complicatie voorzien door de mogelijkheid tot het verzoeken van een voorlopige voorziening op te nemen in de Awb. Door het verzoeken van een voorlopige voorziening kan onder andere aan de voorzieningenrechter worden verzocht het besluit te schorsen tot na de beslissing op bezwaar dan wel uitspraak in beroep.1 Krachtens artikel 8:104, tweede lid, sub d, e en f Awb is het echter niet mogelijk om in appél te gaan tegen een uitspraak van een voorzieningenrechter. In plaats daarvan bestaat de mogelijkheid om een verzoek in de dienen tot het opheffen of wijzigen van een voorlopige voorziening. Er kan enkel een verzoek worden ingediend om de voorlopige voorziening op te heffen of te wijzigen ex art. 8:87 Awb, indien feiten en omstandigheden bekend zijn geworden die hangende de voorlopige voorzieningenprocedure niet in de beoordeling zijn meegewogen en indien zij wel bekend waren, tot een andere beslissing zouden hebben geleid. Dit wordt ook wel de nova-toets genoemd.2
Na de inwerkingtreding van de Awb zijn een tweetal evaluaties uitgevoerd. Hoewel in beide evaluaties de voorlopige voorziening niet centraal stond, werd toch de gelegenheid genomen het onderwerp onder de aandacht te brengen.3 In reactie op de evaluaties lieten de toenmalige ministers echter weten geen heil te zien in het faciliteren van een hoger beroep.4 Daarbij stelde de ministers dat het bieden van effectieve rechtsbescherming immers een taak is van de bestuursrechter. In 2006 kwam echter een tegengeluid van De Poorter.5 De Poorter stelde voorzichtig dat er wellicht behoefte zou bestaan aan een appélmogelijkheid. Opvallend is dat de
1 Voor de beoordeling van een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening zie Th.G.M. Simons, ‘De beoordeling van een verzoek om voorlopige voorziening’, JBPlus 2005/3. p. 56-70.
2 T.C Borman, T&C Awb commentaar op art. 8:81 Awb.
3 Commissie Evaluatie Awb I, Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht, 1994-1996, p. 58. en Commissie Evaluatie Awb II, Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht, 1997-2001, p. 7.
4 Kamerstukken II 2003/04, 29279, 16, p. 11-12.
5 J.C.A. de poorter, ‘De voorlopige voorzieningsprocedure: is een herbezinning vereist op de wettelijke regeling van de voorlopige rechtsbescherming?’, NTB 2006/2.
mogelijkheden van opheffen en wijzigen als alternatief wordt geboden voor het appélverbod, doch de beginselen van effectiviteit en effectieve rechtsbescherming buiten beschouwing zijn gelaten. De vraag die zich dan voordoet is of de mogelijkheden van opheffen en wijzigen met voldoende waarborgen zijn omkleed in het licht van voornoemde beginselen en derhalve een appélverbod rechtvaardigen.
1.2 Onderzoeksdoel en -methoden
Het doel van dit rechtswetenschappelijk onderzoek is het beschrijven, verklaren en beoordelen van de mogelijkheden van opheffen en wijzigen ten opzichte van het thans geldende appélverbod. Hierbij zal worden beschreven welke argumenten c.q.
bezwaren zijn te destilleren vanuit zowel het politiek debat als vanuit literatuur om de appélmogelijkheid blijvend niet mogelijk te maken alsmede of dit een problematische situatie met zich meebrengt. Vervolgens wordt beschreven hoe de beginselen van effectiviteit en effectieve rechtsbescherming zich verhouden tot de huidige wettelijke mogelijkheden van opheffen en wijzigen van een voorlopige voorziening. Voorts zal worden beoordeeld wat de toegevoegde waarde is van het mogelijk maken van appél.
Hierbij zal onderscheid worden gemaakt tussen een nationale grondslag en een internationale grondslag. Daarnaast zal verder in worden gegaan op de verhouding van de tweede deelvraag door te verklaren en te beoordelen of aan de hand van voornoemde verhouding aanleiding bestaat om wijzigingen door te voeren. Ten slotte wordt een conclusie opgesteld.
De hoofdstukken twee en drie van dit onderzoek zullen beschreven worden aan de hand van literatuur, parlementaire stukken en jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de hoogste bestuurscolleges van de Nederlandse Rechtspraak. Het juridisch kader aan het begin van het tweede hoofdstuk zal geschetst worden op grond van de artikelen 8:81 – 8:87 Awb. De argumenten voor en tegen een appélmogelijkheid zullen aan de hand van literatuur en parlementaire stukken uit een worden gezet. Het derde hoofdstuk met betrekking tot het beschrijvende gedeelte van het beginsel van effectiviteit en effectieve rechtsbescherming zal plaatsvinden aan de hand van literatuur en jurisprudentie. In het vierde hoofdstuk wordt naast literatuur en jurisprudentie een aantal interviews gehouden. Ten behoeve van dit onderzoek zijn interviews afgenomen met een advocaat, een hoogleraar tevens oud voorzieningenrechter bij de
Raad van State en twee voorzieningenrechters van een rechtbank. Deze interviews zijn geanonimiseerd opgenomen in de bijlage. Het vijfde hoofdstuk is een beoordeling van hetgeen in het derde hoofdstuk is geconcludeerd. In dit hoofdstuk wordt gebruik gemaakt van zowel literatuur en jurisprudentie van de instanties zoals hiervoor beschreven. Voorts wordt ten behoeve van dit onderzoek gebruik gemaakt van een handboek.6
1.3. Centrale vraag en deelvragen
Ten behoeve van dit onderzoek, is de navolgende centrale vraag geformuleerd:
Zou het veranderen van de wettelijke opheffings- en wijzigingsbevoegdheid in verhouding tot het appélverbod met betrekking tot een voorlopige voorzieningenprocedure in het bestuursrecht van toegevoegde waarde kunnen zijn in het kader van effectiviteit en effectieve rechtsbescherming?
De deelvragen luiden als volgt;
1. Welke bezwaren bestaan er om hoger beroep tegen een uitspraak op een verzoek om een voorlopige voorziening te faciliteren en leidt dit tot een problematische situatie?
2. Hoe verhouden het beginsel van effectieve rechtsbescherming en het beginsel van effectiviteit zich tot de huidige wettelijke mogelijkheden van opheffen en wijzigen?
3. Wat is de toegevoegde waarde van het faciliteren van hoger beroep tegen een voorlopige voorziening dan wel wat is de toegevoegde waarde om hoger beroep niet te faciliteren?
4. Geeft de verhouding tussen de beginselen van effectiviteit en effectieve rechtsbescherming en de wettelijke mogelijkheden tot opheffen of wijzigen van een voorlopige voorziening aanleiding om hoger beroep tegen een uitspraak van een voorzieningenrechter te faciliteren?
6 Schlössels en Zijlstra, ‘Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat’, Deventer: Kluwer 2010.
1.4. Leeswijzer
In hoofdstuk 2 zal eerste kort aandacht worden besteed aan het juridisch kader.
Vervolgens zullen in dat hoofdstuk de voor- en tegenargumenten worden beschreven en de relevantie daarvan worden beoordeeld, teneinde te beoordelen of dit een problematische situatie oplevert. In hoofdstuk 3 zullen de beginselen van effectiviteit en effectieve rechtsbescherming worden beschreven. Daarbij zullen de mogelijkheden van opheffen en wijzigen in het licht van beide beginselen worden beoordeeld of deze met voldoende waarborgen zijn omkleed. In hoofdstuk 4 zal worden beoordeeld wat de toegevoegde waarde is van een appélmogelijkheid, waarbij onderscheid gemaakt zal worden tussen een nationale grondslag en een internationale grondslag. In hoofdstuk 5 zal worden beoordeeld of hetgeen in hoofdstuk 3 is beschreven aanleiding geeft om het huidige systeem te wijzigen. Ten slotte is in hoofdstuk 6 de conclusie opgenomen.