Hoofdstuk 3: Het beginsel van effectieve rechtsbescherming
3.1 Effectieve rechtsbescherming
Het beginsel van effectieve rechtsbescherming leidt ook in de literatuur en rechtspraak tot discussie.48 Een eensluidend antwoord op wat wel en wat niet verstaan kan worden onder effectieve rechtsbescherming is dan ook moeilijk te geven. Om die reden wordt het beginsel van effectieve rechtsbescherming hier gehanteerd als een bindende richtlijn waaraan voldaan dient te worden om te kunnen spreken van effectieve rechtsbescherming. Op deze manier wordt aansluiting gezocht bij de in de jurisprudentie ontwikkelde criteria. Indien verwezen wordt naar het beginsel van effectieve rechtsbescherming, wordt daarmee gedoeld op het in de Europese rechtspraak ontwikkelde beginsel van effectieve rechtsbescherming en de eisen die voortvloeien uit artikel 6 jo 13 EVRM.
De nationale rechtsbescherming wordt niet enkel beïnvloed door het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Ook het beginsel van effectiviteit speelt hierin een rol.
Het Europees Hof van Justitie is echter niet geheel consistent in de toepassing van
48 J.M.J. van Rijn van Alkemade, Effectieve rechtsbescherming bij de verdeling van schaarse publieke rechten (diss. Leiden) 2016, Den Haag: BJu, p. 24.
beide beginselen en lijkt zoekende naar een juiste verhouding. Wel blijkt dat indien beide beginselen door het hof worden getoetst, het beginsel van effectiviteit “opgaat”
in het beginsel van effectieve rechtsbescherming en derhalve de laatste een indringendere toets betreft.49 Dit onderscheid is ook thans te destilleren in de Nederlandse bestuursrechtspraak.50 Om die reden zal in dit onderzoek aandacht worden besteed aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming en het beginsel van effectiviteit.
Het beginsel van effectieve rechtsbescherming vindt thans zijn grondslag in artikel 6 jo 13 EVRM en artikel 47 van het handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het handvest). Het zij opgemerkt dat het handvest bindend is voor de lidstaten en derhalve dezelfde betekenis toekomt als de verdragen.51 Concreet betekent dit dat de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) omtrent het beginsel van effectieve rechtsbescherming, voordat artikel 47 van het handvest van kracht was, tevens geldt voor artikel 47 van het handvest.
Het beginsel van effectieve rechtsbescherming is niet eenvoudig te definiëren.
Derhalve wordt aangesloten bij de definitie zoals deze thans door Gerbrandy wordt gebruikt. Gerbrandy omschrijft dit als volgt: “Het beginsel houdt – kort weergegeven en voorlopige gedefinieerd – in dat aan het EG-recht ontleende rechten daadwerkelijk moeten kunnen worden beschermd. Daarbij wordt de inhoud van de aan het EG-recht ontleende rechten vastgesteld op EG-niveau, maar wordt de inroeping en bescherming daarvan door nationaal procedureel recht geregeerd ”. 52 Dit brengt met zich mee dat effectieve rechtsbescherming ervoor zorgt dat een recht afdwingbaar moet zijn in nationale kwesties.53 Nu een beeld geschetst is van wat het beginsel van effectieve rechtsbescherming is, is het tijd om te kijken hoe het Europees Hof van Justitie invulling heeft gegeven aan dit beginsel.
49 R.J.G.M. Widdershoven, ‘Het beginsel van effectieve rechtsbescherming’, in: A. van den Brink, S.A. de Vries en M.P.A. de Koninck, Beginselen bouwen Burgerschap, Den Haag: BJu 2011, p. 105-106.
50 ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:869 r.o. 10.1.
51 HvJEU 22 december 2010, ECLI:EU:C:2010:811, m.nt. R.J.G.M. Widdershoven (DEB/Duitsland).
52 A. Gerbrandy, Convergentie in het mededingingsrecht. ‘De invloed van het EG-recht op materiële toepassing, toegang, bewijs en toetsing bij de Nederlandse mededingingsbestuursrechter, bezien in het licht van effectieve rechtsbescherming’ (diss. Utrecht), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009 p. 18.
53 Zie in dat kader ook Asser Procesrecht/Giesen 1 2015/92.
3.1.1. De vereisten van effectieve rechtsbescherming
Het Europees Hof van Justitie heeft het beginsel van effectieve rechtsbescherming voor het eerst erkend in de zaak Johnston.54 Sindsdien heeft het Europees Hof van Justitie nadere invulling gegeven aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming door de artikelen 6 jo. 13 EVRM en 47 van het handvest uit te leggen en de criteria te ontwikkelen. In 2011 heeft Widdershoven in zijn bijdrage helder uiteengezet welke eisen het Europees Hof van Justitie stelt om in ieder geval te voldoen aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming.55
Toegang tot de rechter
Het eerste vereiste dat Widdershoven noemt is toegang tot de rechter. Dit vereiste is ook terug te vinden in de artikelen 6 jo. 13 EVRM en 47 van het handvest. Dit criterium houdt in dat een ieder toegang tot de rechter dient te hebben teneinde handhaving van diens rechten af te kunnen dwingen. Tevens valt hieronder de verplichting van lidstaten om rechtsbijstand te verlenen teneinde toegang tot de rechter te faciliteren. Dit criterium kan volgens het Europees Hof van Justitie ook inhouden dat een lidstaat een verruiming dient toe te staan ten aanzien van de kring van beroepsgerechtigden.56 Daartegenover oordeelt het Europees Hof van Justitie dat naast positieve aspecten, ook beperkingen mogelijk zijn. Het Europees Hof van Justitie bepaalde in het arrest Alassini dat beperkingen gerechtvaardigd zijn, ‘mits deze werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, geen onevenredige en onduldbare ingreep impliceren, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast’.57 Het staat een lidstaat dus niet vrij om het beginsel van effectieve rechtsbescherming naar gelang te beperken. Het Europees Hof van Justitie stelt strikte voorwaarden aan een eventuele beperking van een grondrecht.
De kwaliteit van het proces
Het tweede criterium dat Widdershoven noemt is de kwaliteit van het proces bij de rechter en de rechterlijke instanties. Hieronder wordt verstaan, zoals ook uit het EVRM
54 HvJEU 15 mei 1986, ECLI:EU:C:1986:206.
55 R.J.G.M. Widdershoven, ‘Het beginsel van effectieve rechtsbescherming’, in: A. van den Brink, S.A. de Vries en M.P.A. de Koninck, Beginselen bouwen Burgerschap, Den Haag: BJu 2011, p. 104.
56 HvJEU 13 januari 2005, ECLI:EU:C:2005:10.
57 HvJEU 18 maart 2010, ECLI:EU:C:2010:146 r.o. 63.
volgt, dat het proces dient te voldoen aan het beginsel van eerlijk proces, het beginsel van de redelijke termijn waarbinnen een uitspraak gedaan dient te worden en het beginsel dat iedere rechtszaak in beginsel openbaar dient te zijn. 58 Behoudens de uit de artikelen 6 jo 13 EVRM en 47 handvest voortvloeiende criteria, heeft het Europees Hof van Justitie een aantal aanvullende criteria geformuleerd. Zo wordt geoordeeld dat de nationale rechterlijke instantie op een wettelijke grondslag dient te berusten, sprake dient te zijn van een permanent karakter van de rechterlijke instantie, rechtsregels toegepast dienen te worden, de verplichting om een uitspraak te doen na een procedure op tegenspraak en dat de rechterlijke instantie onafhankelijk en onpartijdig dient te zijn. 59 Slechts wanneer aan de voorgaande door het Europees Hof van Justitie geformuleerde criteria is voldaan, worden voldoende waarborgen gesteld om de kwaliteit van het proces te waarborgen.
Ter beschikking staande rechtsmiddelen
Ten slotte noemt Widdershoven de aan de rechter ter beschikking staande rechtsmiddelen ofwel de remedies. Hieronder wordt volgens het Europees Hof van Justitie in ieder geval verstaan dat de lidstaat de mogelijkheid tot het treffen van een voorlopige voorziening dient te faciliteren, totdat de rechter in de bodemprocedure een oordeel heeft gegeven. Hier dient echter wel een kanttekening bij te worden gemaakt.
Het Europees Hof van Justitie dient enige terughoudendheid te betrachten bij het oordelen over een al dan niet beschikbaar hebben van een rechtsmiddel, zo volgt immers uit de zaak Unibet.60 Het Europees Hof van Justitie grijpt enkel in bij nationale bepalingen die strijdig zijn met het recht van de Europese Unie, indien via het nationale recht geen effectieve mogelijkheden bestaan om de strijdigheid met het Unierecht, al dan niet incidenteel, voor te leggen aan een rechterlijke instantie. Het Europees Hof van Justitie respecteert daarmee de processuele autonomie van de lidstaten.
In het arrest Unibet heeft het Europees Hof van Justitie uitleg gegeven over het beginsel van effectieve rechtsbescherming, waarbij het Europees Hof van Justitie eveneens toetst aan effectiviteit. Dit resulteert echter niet in aanvullende criteria. Enkel wordt gesteld dat een incidenteel beroep mogelijk dient te zijn ter toetsing van de
58 Zie in dat kader HvJEU 10 april 2003, ECLI:EU:C:2003:228 r.o. 73 e.v.
59 HvJEU 19 september 2006, ECLI:EU:C:2006:587 r.o. 47 e.v.
60 HvJEU 13 maart 2007, ECLI:EU:C:2007:163.
nationaalrechtelijke strijdigheden aan het Unierecht en de mogelijkheid te bieden tot het treffen van een voorlopige voorziening in afwachting van een uitspraak in de bodemprocedure.61 Het Europees Hof van Justitie stelt geen eisen aan de voorlopige voorziening zelf.
Deze criteria sluiten mijns inziens goed aan op de problematiek die hier centraal staat.
Het is hier namelijk de vraag of de door de wetgever geboden mogelijkheden van opheffen en wijzigen van een voorlopige voorziening voldoende waarborgen bieden om te spreken van effectieve rechtsbescherming.