Het beginsel van effectiviteit

Zoals hiervoor al beschreven, is het beginsel van effectieve rechtsbescherming niet het enige beginsel dat invloed heeft op de nationale rechtsbescherming. Ook de beginselen van gelijkwaardigheid en effectiviteit (ook wel doeltreffendheid genoemd) spelen hier een rol. Deze beginselen zijn door het Europees Hof van Justitie voor het eerst aangenomen in 1976 en worden ookwel de Rewe-beginselen genoemd.⁶² Het beginsel van gelijkwaardigheid houdt, kort weergegeven, in dat tussen vorderingen gebaseerd op nationaal recht en vorderingen gebaseerd op Unierecht geen procesrechtelijke discriminatie mag plaatsvinden.⁶³ Met andere woorden, indien een vordering is gebaseerd op nationaal recht, mag deze niet ongunstiger zijn dan indien deze vordering op Unierecht gebaseerd zou zijn. Op dit beginsel wordt in dit onderzoek niet nader ingegaan. Het beginsel van effectiviteit lijkt wel interessant voor de thans voorliggende problematiek. Dit beginsel houdt in dat het effectueren van aan het Unierecht ontleende rechten in praktijk niet onmogelijk gemaakt of gefrustreerd mogen worden. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft recent beide beginselen nogmaals uitgelegd en toegepast.⁶⁴

Zoals thans al beschreven lijkt het Europees Hof van Justitie zoekende naar een juiste verhouding tussen het beginsel van effectieve rechtsbescherming en het beginsel van effectiviteit. Het Europees Hof van Justitie heeft ten aanzien van het beginsel van

61 HvJEU 13 maart 2007, ECLI:EU:C:2007:163.

62 HvJEU 16 december 1976, ECLI:EU:C:1976:188.

63 R.J.G.M. Widdershoven, ‘Het beginsel van effectieve rechtsbescherming’, in: A. van den Brink, S.A. de Vries en M.P.A. de Koninck, Beginselen bouwen Burgerschap, Den Haag: BJu 2011, p. 104.

64 ABRvS, 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1982 r.o. 13.4.

effectieve rechtsbescherming een heldere lijn uitgezet met een aantal (minimum)vereisten waaraan voldaan dient te worden. Het beginsel van effectiviteit is in dat opzicht minder helder. De uitleg van wat het beginsel van effectiviteit betekent is op zich helder, doch de toepassing van dit beginsel blijkt nogal eens voor onduidelijkheid te zorgen. De vraag resteert dan ook wanneer sprake is van een effectief rechtsmiddel in de zin van artikel 13 EVRM.

Om de toepasbaarheid van het beginsel van effectiviteit nader te begrijpen, is het van belang hoe in de jurisprudentie hier mee om wordt gegaan. Het Europees Hof van Justitie heeft in een tweetal arresten het beginsel van effectiviteit toegepast op de beroepstermijnen in het bestuursrecht. ⁶⁵ Hoewel het juist is dat deze problematiek geplaatst kan worden onder het beginsel van effectieve rechtsbescherming, blijkt onder andere uit deze arresten dat de twee beginselen nauw verbonden zijn. Hierbij zij opgemerkt dat, hoewel het arrest commissie / Ierland als het arrest Uniplex zien op het aanbestedingsrecht, deze rechtsregels breder toepasbaar zijn.⁶⁶ Wat in ieder geval uit deze arresten geleerd kan worden, is dat het ter beschikking staande rechtsmiddel in ieder geval effectief dient te zijn. Met andere woorden, het rechtsmiddel dat gebruikt wordt c.q. ter beschikking staat moet daadwerkelijk kunnen leiden tot het bereiken van het doel.

Een ander voorbeeld is te vinden in het arrest A.M. / Nederland.⁶⁷ In dit arrest stelde de klager dat hij geen effectief rechtsmiddel ter beschikking had om zijn uitzetting te voorkomen en dus onomkeerbare gevolgen zouden intreden, daar het instellen van hoger beroep geen schorsende werking heeft. Het EHRM ging daar in mee. Het EHRM stelde dat door het ontbreken van schorsende werking aan het instellen van hoger beroep, het rechtsmiddel niet aangemerkt kan worden als zijnde een effectief rechtsmiddel in de zin van artikel 13 EVRM. Het feit dat de mogelijkheid bestaat om een voorlopige voorziening te verzoeken, doet hier volgens het EHRM niet aan af. Het EHRM verwijst daarbij naar vaste rechtspraak op grond van artikel 13 EVRM, waaruit volgt dat een rechtsmiddel in vreemdelingenzaken effectief is indien: de rechter

65 HvJEU 18 januari 2010, ECLI:EU:C:2010:45 r.o. 40 (Uniplex) en HvJEU 28 januari 2010, ECLI:EU:C:2010:46 (Commissie / Ierland).

66 E. Steyger, ‘Beroepstermijnen aanbestedingsrecht en het effectiviteitsbeginsel’, in: Rechtsbescherming;

Overheidsaanbestedingen, Den Haag: Bju 2010, p. 198.

67 EHRM 5 juli 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:0705JUD002909409.

onafhankelijk is en inhoudelijk kan toetsen of een persoon het risico loopt dat hij bij uitzetting behandeld wordt in strijd met artikel 3 EVRM en het rechtsmiddel automatisch schorsende werking heeft.⁶⁸ Toch stelt het EHRM dat Nederland artikel 13 EVRM niet heeft geschonden. Het instellen van beroep heeft namelijk wel schorsende werking. Naar oordeel van het EHRM neemt artikel 13 EVRM niet met zich mee dat aan beide rechtsmiddelen schorsende werking wordt toegekend. Doordat het instellen van beroep wel schorsende werking heeft, is geen sprake van schending van artikel 13 EVRM. Het EHRM stelt dus dat het de lidstaten niet verplicht is om een dergelijke schorsende werking toe te kennen in twee instanties. Zoals hiervoor al beschreven, is na het Europees Hof van Justitie ook het EHRM terughoudend in het opleggen van rechtsmiddelen aan lidstaten, hetgeen begrijpelijk is, gelet op het feit dat beide instanties de jurisprudentie op elkaar afstemmen sinds het jaar 2000.⁶⁹ Hoewel het EHRM dus oordeelt dat het instellen van hoger beroep in asielzaken geen effectief rechtsmiddel, wordt het beginsel van effectiviteit niet geschonden.

Naar aanleiding van het arrest A.M. / Nederland, is dezelfde verdedigingsstrategie gebruikt en is eenzelfde kwestie, onder verwijzing naar voornoemde uitspraak van het EHRM, voorgelegd aan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).⁷⁰ In de voornoemde zaak, waar de klager na zijn beroep direct heeft geklaagd bij het EHRM, heeft de Afdeling zich niet over deze kwestie kunnen uitgelaten. De Afdeling zag in dat kader aanleiding om prejudiciële vragen te stellen aan het Europees Hof van Justitie. Een onderdeel van de prejudiciële vragen richtte zich op artikel 13 EVRM en dan met name de vraag of sprake is van een effectief rechtsmiddel door ontbreken van schorsende werking en het intreden van onomkeerbare gevolgen. Het Europees Hof van Justitie heeft recent deze vragen beantwoord.⁷¹ Kort weergegeven oordeelde het Europees Hof van Justitie dat het ontbreken van schorsende werking geen strijd met het beginsel van effectiviteit oplevert en derhalve het Unierecht zich niet verzet tegen het thans geldende Nederlandse recht. Deze lijn bevestigt het Europees Hof van Justitie nogmaals in een

68 EHRM 05-07-2016, ECLI:CE:ECHR:2016:0705JUD002909409, NJB 2016/1565.

69 R.J.G.M. Widdershoven, ‘Het beginsel van effectieve rechtsbescherming’, in: A. van den Brink, S.A. de Vries en M.P.A. de Koninck, Beginselen bouwen Burgerschap, Den Haag: BJu 2011, p. 104.

70ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:869.

71 HvJEU 26 september 2018, ECLI:EU:C:2018:775.

gelijktijdig gewezen arrest.⁷² Een belangrijk punt uit beide arresten is dat het Europees Hof van Justitie oordeelt dat in deze gevallen het beginsel van effectiviteit geen verdergaande bescherming met zich meebrengt dan het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Het Europees Hof van Justitie bevestigt hier mijns inziens dan ook nogmaals dat het beginsel van effectieve rechtsbescherming de minimumnorm betreft.

Mijns inziens valt hier een bijzondere conclusie uit te trekken. Het EHRM oordeelt enerzijds dat het instellen van hoger beroep geen effectief rechtsmiddel is door het ontbreken van schorsende werking, doch door de schorsende werking die aan het instellen van beroep kleeft, is geen sprake van schending van artikel 13 EVRM.

Kortom, een rechtsmiddel kan op zich onvoldoende effectief zijn, doch in samenhang met de gehele procedure alsnog voldoen aan artikel 13 EVRM en derhalve aan het beginsel van effectiviteit. Het Europees Hof van Justitie bevestigt deze lijn later nogmaals naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Afdeling.⁷³

3.3. Het beginsel van effectiviteit en effectieve rechtsbescherming vs opheffen