Gelijke fiscale behandeling eigen en vreemd vermogen banken .1 Inleiding

De oorspronkelijke reden om schulden fiscaal gunstiger te behandelen dan eigen vermogen is gelegen in het feit dat rente conform internationale accounting regels wordt aangemerkt als bedrijfskosten. In economische zin zijn zowel de rente als het dividend een rendement van

226 Ministerie van Financiën 2017, Consultatiedocument implementatie ATAD1. Onder Nederlands voorzitterschap is een Europese richtlijn tegen belastingontwijking tot stand gekomen, de zogenoemde ‘Anti Tax Avoidance Directive’ (hierna: ATAD1). ATAD1 biedt een minimumharmonisatie ter bescherming van de belastinggrondslag. Met dit conceptwetsvoorstel wordt beoogd ATAD1 te implementeren in nationale wetgeving. De implementatie leidt tot wijzigingen in de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Wet Vpb 1969) en de Invorderingswet 1990 (Invorderingswet).

76

belegd vermogen en is er geen reden om deze a priori verschillend te belasten227. De verschillende fiscale behandeling van eigen en vreemd vermogen is ook vanuit juridisch standpunt problematisch. Het onderscheid tussen eigen en vreemd vermogen wordt door de veel toegepaste hybride instrumenten in toenemende mate vervaagd. De fiscale wetgeving in Nederland bevoordeelt het financieren met vreemd vermogen boven het financieren met eigen vermogen. Financiering door middel van vreemd vermogen wordt daarmee gestimuleerd. Het IMF heeft in oktober 2016 een studie uitgebracht over belastingbeleid, hefboomwerking en macro-economische stabiliteit.228 Uit dit onderzoek komt naar voren dat de risico's voor de macro-economische stabiliteit als gevolg van buitensporige private leverage aanzienlijk worden versterkt door belastingverstoringen. De Nederlandse renteaftrekbeperkingsmaatregelen voor de vennootschapsbelasting hebben slechts voor een klein gedeelte de schuldbevoordeling aangepakt. Dergelijke regels zijn vaak gericht op het gebruik van leningen tussen verbonden partijen om schuldverschuivingen binnen multinationals tegen te gaan. Fiscale schuldbevoordeling in de financiële sector blijft vanwege de stabiliteitsrisico’s en de sectorale regelgeving een bijzondere zorg die vraagt om sectorspecifieke belastingmaatregelen. Ongelijke behandeling van eigen en vreemd vermogen kan worden tegengegaan door de renteaftrek te beperken, zoals in het voorgaande besproken, of de renteaftrek af te schaffen door middel van de invoering van het systeem van de zogenoemde Comprehensive Business Income Tax (CBIT-systeem) of door een aftrek van een vergoeding voor eigen vermogen toe te staan door middel van het systeem van zogenoemde Allowance for Corporate Equity (ACE-systeem). In deze sub paragraaf zullen eerst beide systemen uitgebreid worden onderzocht. Vervolgens zal in het kort worden bezien wat de macro economische effecten van deze defiscalisering kunnen zijn. Daarna zal de bijzondere positie van de financiële sector daarin in kaart worden gebracht.

3.2.4.2 Allowance for Corporate Equity (ACE)

Een manier, naast renteaftrekbeperking, om fiscale bevoordeling van schuld te elimineren, is door een "Allowance for Corporate Equity (ACE)" in te voeren. ACE handhaaft de huidige aftrekbaarheid van rente en vult deze aan met een aftrek voor het normale rendement op eigen vermogen. Varianten van ACE zijn vrij gemakkelijk geïmplementeerd in België, Cyprus, Italië en Turkije. ACE is eigenlijk een belasting op de inkomsten van de onderneming boven de alternatieve kosten (opportuniteitskosten) van al zijn ‘inputs’ inclusief financieringskosten van zowel eigen als vreemd vermogen.229 Een dergelijke belasting heeft een belangrijke neutraliserende eigenschap. De implementatie van ACE in België in 2006 (genaamd notionele-interestaftrek (NIA)) heeft de gemiddelde schuldgraad met bijna 20 procentpunten voor niet-financiële bedrijven en met meer dan 10 procentpunten voor banken verminderd.230 Als interestpercentage voor de fictieve aftrek van rente over eigen vermogen geldt de risicovrije rentevoet. Naast de neutraliserende werking met betrekking tot financiering via vreemd dan wel eigen vermogen ontstaat er ook neutraliteit ten aanzien van investeringsbeslissingen. Een nadeel van ACE is dat het kansen biedt voor (internationale) belastingplanning maar deze lijken grotendeels op bestaande belastingontwijkingsprogramma's en zouden kunnen worden verzacht door tegenmaatregelen. Een tweede probleem dat zich voordoet bij ACE is de daling van de belastingopbrengst. Er zijn volgens het IMF verschillende manieren om het inkomstenverlies van een ACE te beperken.231 In de eerste plaats door het te ontwerpen op een incrementele

227 De Mooy 2012, p. 489–512.

228 IMF 2016.

229 IMF 2016, p. 26.

230 Schepens 2016, p. 585-600.

77

manier en ACE slechts toe te passen op aandelenverhogingen ten opzichte van een bepaald basisjaar. Op de tweede plaats zou ACE kunnen worden gecombineerd met een beperking van de aftrekbaarheid van de rente. Parameters voor de mate van aftrekbaarheid van het eigen vermogen (de ACE-ratio) en de beperking van de schuld (ofwel een limiet of een proportionele beperking) kunnen zodanig worden gekalibreerd dat inkomstenneutraliteit wordt gewaarborgd. Verder kan worden gedacht aan de mogelijkheid om ACE te implementeren in specifieke sectoren. Verschillende landen (bijvoorbeeld Kroatië en Letland) die eerder een vorm van ACE hadden ingevoerd, hebben hiervan alweer afstand genomen. Het lijkt erop dat niet kwesties van uitvoering of effectiviteit hieraan debet zijn maar eerder de beleidsvoorkeur voor verlaging van het vennootschapsbelastingtarief.232 Keuschnigg en Dietz 233 en Radulscu en Stimmelmayer234

hebben in een simulatiemodel de invloed van ACE op respectievelijk de Zwitserse en de Duitse economie ingeschat. Aangezien in het ACE-systeem de belastingopbrengst daalt zou indien gekozen wordt voor belastingopbrengstneutraliteit het vennootschapsbelastingtarief significant moeten worden verhoogd. In beide modellen hebben de onderzoekers niet gekozen voor een aanpassing van het vennootschapsbelastingtarief maar voor een aanpassing van de omzetbelasting. Als gevolg van een stijging van het omzetbelastingtarief daalden de kapitaallasten hetgeen gunstig is voor de investeringen en de werkgelegenheid. Dit heeft vervolgens een positieve werking op de consumptie, het bruto binnenlands product en de welvaart als percentage van het bbp.

Nieuwland en Visser235 hebben voor Nederland onderzoek gedaan naar de gevolgen van de invoering van ACE. Zij constateren dat door het fiscaal aftrekbaar maken van de fictieve kosten voor financiering door middel van eigen vermogen Nederland aantrekkelijker wordt voor bedrijven en een stimulans is voor investeringen met als gevolg toename van de welvaart. Bovendien zal de introductie van ACE leiden tot een minder complexe Wet VPB waaruit thin capitalisation regels en aftrekbeperkingen kunnen worden geschrapt. De conclusie van het onderzoek is dat Nederland de ACE vanwege de mogelijkheid van misbruik in internationale verhoudingen niet eenzijdig kan invoeren.

3.2.4.3 Comprehensive Business Income Tax (CBIT)

De fiscale bevoordeling van de schuld ten opzichte van het eigen vermogen van een onderneming kan ook volledig worden geneutraliseerd door de introductie van CBIT. Bij CBIT zijn zowel vergoedingen voor vreemd vermogen als voor eigen vermogen niet fiscaal aftrekbaar bij de onderneming. Rentebaten worden fiscaal niet belast en rentekosten zijn fiscaal niet aftrekbaar. Eigenlijk komt dit systeem erop neer dat de vennootschapsbelasting en de inkomstenbelasting worden geïntegreerd. Dat wil zeggen dat de winsten worden belast op het niveau van de onderneming en de vergoedingen voor zowel eigen als vreemd vermogen zijn vrijgesteld bij degenen die deze bedragen ontvangen. In het CBIT-stelsel moet er onderscheid worden gemaakt tussen CBIT-entiteiten en niet-CBIT-entiteiten.236 In beginsel zijn alle ondernemingen, daaronder begrepen financiële instellingen, CBIT-entiteiten. Buitenlandse ondernemingen, de overheid en particuliere huishoudens worden aangemerkt als niet-CBIT-entiteiten. Rentekosten en rentebaten die CBIT-instellingen bij elkaar in rekening brengen zijn respectievelijk fiscaal niet aftrekbaar c.q. niet belast. Als een niet-CBIT-entiteit rente betaalt aan een CBIT-instelling is deze bate daar wel belast, omdat de last bij de niet-CBIT-instelling

232 CPB 2008.

233 Keuschnigg & Dietz 2007, p. 191-221.

234 Radulescu & Stimmerlmayr 2007, p. 294-328.

235 Nieuwland & Visser 2013, p. 26-29.

78

van het belastbare bedrag kan worden afgetrokken.237 Een aantrekkelijk kenmerk van CBIT, afgezien van het neutraliseren van schuldbevoordeling, is dat het een aanzienlijke verbreding van de vennootschapsbelastinggrondslag inhoudt. Hierdoor kan het wettelijke vennootschapsbelastingtarief als onderdeel van een inkomstenneutrale hervorming worden verlaagd. Het betreffende land wordt daarmee aantrekkelijker voor buitenlandse ondernemingen. Het systeem kan ook effectief zijn in het tegengaan van schuldverschuiving binnen een groep ondernemingen en het ongedaan maken van de behoefte aan thin capitalization rules (TCR’s).

Behalve voordelen kent het CBIT-systeem ook belangrijke nadelen. Omdat de rentekosten niet aftrekbaar zijn van de belastbare som verhoogt CBIT de kosten van kapitaal waardoor investeringen minder aantrekkelijk worden. Als CBIT eenzijdig door een land wordt geïntroduceerd, zou dit tot internationale verstoringen kunnen leiden die nieuwe internationale overeenkomsten noodzakelijk maken. Verder zouden onder CBIT de marges van banken tussen de uitleen (debet) rentevoet en de inleen(credit) rentevoet feitelijk onbelast zijn, d.w.z. banken zouden niet langer worden belast op hun primaire bron van inkomsten.238 Financiële instellingen vereisen dan een andere aanpak. Door bij landelijke invoering van CBIT financiële instellingen aan te merken als niet-CBIT-entiteit zullen zij niet gevoelig zijn voor de negatieve gevolgen daarvan. Er is geen land bekend waarin het CBIT-regime volledig is ingevoerd.239 De renteaftrekbeperkingen zoals die in Nederland zijn doorgevoerd en hier besproken zijn overigens wel CBIT-achtige maatregelen, zij verminderen de renteaftrek. Radulescu en Stimmelmayer 2007240 hebben voor de economie van Duitsland simulaties uitgevoerd alsof CBIT het systeem volledig werd toegepast. Door het niet aftrekken van de rentekosten wordt de belastinggrondslag verbreed en daarmee de vennootschapsbelastingopbrengsten. De onderzoekers hebben er in het simulatiemodel voor gekozen om het omzetbelastingtarief aan te passen. Als gevolg van de daling van de omzetbelasting stijgen de kosten van kapitaal hetgeen ongunstig is voor investeringen en de werkgelegenheid. Deze veranderingen hebben dan vervolgens een ongunstige invloed op de consumptie, het bbp en de welvaart. De onderzoekers concluderen uiteindelijk dat een CBIT-hervorming het beste kan worden gefinancierd door middel van een verlaging van het tarief voor de vennootschapsbelasting dan door de vermindering van het tarief van de omzetbelasting, zoals zij hebben gesimuleerd. Aanpassing van het vennootschapsbelastingtarief leidt ertoe dat het vestigingsklimaat voor multinationals aantrekkelijker wordt met op den duur het gevolg van een hogere belastingopbrengst en positieve invloed op ander macro-economische grootheden zoals investeringen, werkgelegenheid en welvaart. Het Centraal Plan Bureau241 heeft 2008 onderzoek gedaan naar de defiscalisering van rente. De invoering van een volledige CBIT zou betekenen dat ondernemingen de functie krijgen van belastingontvanger voor belasting op renteontvangsten van gezinnen, overheid en buitenland. Daardoor zullen deze partijen Nederlandse banken gaan mijden. Volledige invoering van CBIT is volgens de onderzoekers een risicovolle operatie die slechts haalbaar is als ook andere landen dit systeem invoeren. Als bij niet-financiële instellingen de betaalde en ontvangen rente niet langer aftrekbaar wordt gesteld, zou het vennootschapsbelastingtarief met 5 punten kunnen dalen. De onderzoekers concluderen dat deze variant leidt tot een hogere welvaart als gevolg van de efficiëntere financieringsstructuur van de ondernemingen en aantrekkelijker ondernemingsklimaat. Er is ook een combinatie van ACE en CBIT voor Nederland door de Mooij en Devereux uitgewerkt.242 Daarbij is een

237 CPB 2008, p.4.

238 IMF 2016, p. 24.

239 De Mooij & Devereux 2009.

240 Radulescu & Stimmerlmayr 2007, p. 294-328.

241 CPB 2008.

79

verhouding toegepast van 2/3 ACE en 1/3 CBIT. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat deze combinatie positieve uitwerkingen heeft op de economie.

3.2.4.4 Macro-economische effecten van defiscalisering

De Mooij en Devereux243 en het CPB244 hebben met behulp van het zogenaamde CORTAX- model de effecten van vennootschapsbelastinghervormingen van het eigen land en de andere lidstaten van de EU in kaart gebracht. Verstoringen vinden plaats van de marginale investeringen. Als de belastingen hoger worden, zullen de kapitaallasten eveneens stijgen met als gevolg dat investeringen minder aantrekkelijk worden. Bij lagere belasting geldt het omgekeerde. Ook wordt de financieringsbeslissing verstoord. Door de invoering van ACE of CBIT wordt bereikt dat financiering door middel van eigen of vreemd vermogen niet meer verschilt. Financiering door middel van vreemd vermogen is daardoor niet meer aantrekkelijker. Als het belastingtarief van het ene land lager is dan van het andere kan winstverschuiving optreden. Voor bestaande vestigingen van buitenlandse bedrijven wordt het aantrekkelijker om te uit te breiden als het belastingtarief daalt. Belastinghervormingen kunnen ook invloed hebben op de locatiekeuze van een onderneming. De macro-economische effecten op de lange termijn worden in het CORTAX-model weergegeven in grootheden als investeringen, werkgelegenheid, consumptie, bruto binnenlands product en welvaart. De budgettaire en economische effecten van defiscalisering zijn met onzekerheid omgeven onder meer vanwege het feit dat rentestromen afhankelijk zijn van de hoogte van de nominale rente. Op de tweede plaats is onzeker op welke wijze de omringende landen op de maatregel zullen reageren.

3.2.4.5 Financiële instellingen

Financiële instellingen, waaronder ook begrepen schaduwbanken, hebben een buitensporige leverage die een bedreiging kan vormen voor de macro-economische stabiliteit.245 De financiële crisis van 2008 heeft laten zien dat een systeemcrisis van banken tot hoge kosten kan leiden. Voor Nederland kwam dit neer op 23,5% van het bbp waarin begrepen zijn de kosten van herkapitalisatie (6,6%), verstrekte leningen (6,1%) en verstrekte garanties (10,8%).246 Reguleringsmaatregelen hebben inmiddels geleid tot hogere kapitaalvereisten om de mogelijke gevolgen van de uitzonderlijke hoge leverage te kunnen absorberen en niet voor rekening van de belastingbetaler te laten komen. Het belastingsysteem geeft echter een prikkel tot de omgekeerde beweging namelijk zoveel mogelijk financieren met vreemd vermogen. Een marginale toename van de leverage ratio van een bank die is veroorzaakt door de bevoordeling van schuldfinanciering heeft een groter effect op het risico van falen en de waarschijnlijkheid van een crisis op reeds bestaande hoge schuldniveaus (dat is lage kapitalisatie).

243 De Mooij & Devereux 2009, p. 99-113.

244 CPB 2008, p. 9-10.

245 Het Financieele Dagblad 26 september 2018: De ECB maakt zich grote zorgen over de risico’s in de schaduwbanksector. De schaduwsector die wordt gevormd door onder meer beleggingsfondsen, durfinvesteerders, kredietunies, hedgefondsen en private-equity firma’s is minder transparant en slechter gereguleerd dan banken. Uit cijfers van de European Systemic Risk Board (ESRB) (EU Shadow Banking Monitor) blijkt dat de Europese niet-bancaire sector ultimo 2017 een omvang had van € 42.300 miljard, grofweg 40% van het Europese financiële systeem, waarvan € 33.800 miljard met betrekking tot de eurozone. Niet de omvang maar de mate van ‘leverage’ is een probleem, evenals de liquiditeitspositie van verschillende spelers en vooral de verwevenheid van de schaduwbanksector met de gewone banken. De schaduwbanksector betrekt $ 2.200 miljard aan funding bij gewone banken. De ESRB roept op tot een grondiger doorlichting van de sector. In het voorjaar van 2018 pleitte de ECB er voor dat Europa zijn macro-prudentiële beleid zou uitbreiden naar de schaduwbanksector.

80 Figuur 1

De Mooij, Keen en Orihara247 ontdekten dat het elimineren van schuldbevoordeling de waarschijnlijkheid van een financiële crisis in sommige landen tot 40 procent had kunnen reduceren (Zie Figuur 1). Als de fiscale bevoordeling van schuld voor Europese landen wordt geëlimineerd, kunnen volgens Langedijk e.a.248 de bail-out kosten afhankelijk van de hoogte van de leverage ratio tussen de 17 en 77% lager uitkomen. Bazel III heeft weliswaar het niveau en de kwaliteit van de vereiste kapitaalbuffers voor banken sinds de vorige crisis verhoogd en daarmee de stabiliteitsrisico’s van de fiscale bevoordeling van schulden verminderd, maar nog niet in voldoende mate. De huidige aangepaste vereisten zijn nog niet toereikend om de verliezen met een omvang van de bankencrisis van 2008 te absorberen.249 Dagher e.a.250

rapporteren dat TLAC (Total Loss Absorption Capacity) 15 tot 23 % RWA had moeten zijn. Het niet neutrale belastingsysteem beïnvloedt de financieringsstructuur van gewone banken nog steeds zodanig dat een hoger risico op falen bestaat. Wegens het ontbreken van strakke regulering wordt aan schaduwbanken de mogelijkheid geboden om met nog hogere leverageratio’s te werken met als gevolg een nog hogere kans op falen. Als gevolg van de toegenomen onderlinge verbondenheid van banken en schaduwbanken wordt de kans op een systeemrisico significant verhoogd.251 Ondanks het feit dat op dezelfde markten wordt geopereerd, bestaan er twee belangrijke verschillen tussen ‘gewone’ banken en schaduwbanken. Vanwege de impliciete overheidsgarantie kunnen systeembanken goedkoper uitlenen dan schaduwbanken. Tegelijkertijd worden de financieringskosten van gewone banken nadelig beïnvloed door wettelijke beperkingen. Deze strenge regels kunnen er de oorzaak van zijn dat risicovolle activiteiten worden verschoven naar de schaduwbanken die onderhevig zijn aan minder toezicht en regelgeving. Strengere bankregulering heeft volgens sommigen zijn

247 De Mooy e.a. 2014.

248 Langedijk e.a. 2015.

249 IMF 2016.

250 Dagher e.a. 2016.

81

grenzen en kan een verschuiving van risicovolle activiteiten naar schaduwbanken bevorderen. Belastingen kunnen dan worden ingezet om het gebruik van schulden als financieringsmiddel te ontmoedigen en vormen op die manier een aanvulling op de wet- en regelgeving die tot doel heeft meer eigen vermogen aan te houden.