In de bestuurskundige literatuur is de vraag naar de ruimte die publieke functionarissen hebben een bekend thema in de verhouding tussen het politiek verantwoordelijke bestuur en de ambtenaar als uitvoerder van het beleid. Nu is de sociaal werker veelal
geen ambtenaar, maar de vraag in hoeverre de functionaris eigen afwegingen mag of moet maken, dan wel zo precies mogelijk moet uitvoeren wat opgedragen is, is bij sociaal werk ook nadrukkelijk aan de orde.
Max Weber betoogt in zijn voordracht over politiek als beroep (1919) met de aan Tacitus ontleende uitdrukking ‘sine ira et studio’, dat de ambtenaar zijn werk, zonder partij te kiezen en zonder hartstocht moet uitvoeren. De ambtenaar moet de bereidheid en het vermogen hebben om een opdracht zelfs of juist als hij het er niet mee eens is “gewe- tensvol en precies zo uit te voeren alsof die zou stroken met zijn eigen overtuigingen.” (Weber 2012 / 1919, p. 65). Zonder deze discipline stort volgens Weber het hele over- heidsapparaat ineen. Die stellingname is in de bestuurskundige literatuur veel bediscussieerd. Er wordt nog vaak verwezen naar het debat dat Carl Friedrich en Herman Finer eind jaren dertig, begin jaren veertig van de vorige eeuw voerden. Friedrich pleitte daarin voor een benadering waarbij ambtenaren gestimuleerd worden hun verantwoor- delijkheid te nemen en in de geest van de opdracht te werken, terwijl Finer in de stijl van Weber pleitte voor een benadering van strikte uitvoering naar de letter. Voor Finer gaat het om obedience to an external controlling authority; voor Friedrich gaat het om het nemen van verantwoordelijkheid - responsibility – en om verantwoording afleggen, om het geven van a rational account (Jackson, 2009, p. 69). Friedrich benoemt het stand- punt van Finer als verantwoord gedrag afdwingen, terwijl hijzelf verantwoord gedrag wil
ontlokken. Volgens Friedrich zijn dwang en controle effectief om onwenselijk gedrag, zoals corruptie, te voorkomen, maar kun je je door dwang niet verzekeren van het gewenste gedrag. “To secure good results performance must be elicited, not compelled.” (Jackson, 2009, p. 71).
Het uitvoeren van de opdracht zoals verwoord door Weber en Finer veronderstelt een strikt onderscheid tussen beleid en uitvoering en ook een strikte volgorde. Dat is ook het uitgangspunt bij BCF (Beleidsgestuurde contractfinanciering) en in verlengde daarvan bij de WILL-systematiek van verantwoording. De ruimte die de welzijns- organisatie en de sociale professionals hebben, is in de gedachten die onderliggend zijn aan BCF en WILL beperkt tot de wijze van uitvoeren: het gemeentelijk bestuur bepaalt
wat er moet gebeuren en de welzijnsorganisatie c.q. de betreffende professionals bepa- len hoe dat het beste kan gebeuren. Lipsky (1980) bestrijdt in zijn theorie van de street- level bureaucrat dat er zo’n strikt onderscheid te maken is tussen beleid en uitvoering. In dezelfde geest concludeert Lindblom (1959, p. 83) dat de veronderstelde rationele relatie tussen doelen en middelen – de middelen worden gekozen op basis van de doelen
– zich alleen voordoet als de onderliggende waarden redelijk stabiel zijn en er niet al te grote meningsverschillen zijn. In het sociale domein is daar vaak geen sprake van. Doelen en middelen worden bij ambigue vragstukken veelal in combinatie gekozen en vanuit verschillende motieven.
Lipsky stelt tegen deze achtergrond dat het feitelijk niet zo is dat publieke functio- narissen zoals ambtenaren, leraren, politieagenten en sociaal werkers alleen maar opdrachten conform de regels uitvoeren. Verschillen in visies en belangen zijn als poli- tiek compromis vaak opgesloten in de regelgeving. Dat resulteert in lastige tegenstrijdigheden in de uitvoeringssituatie. “A typical mechanism for legislative conflict resolution is to pass on intractable conflicts for resolution (or continued irresolution) at the administrative level.” (Lipsky, 1980, p. 41). De werkers op de werkvloer worden derhalve geconfronteerd met situaties waar de regels niet in voorzien of met situaties waarin de regels tegenstrijdig zijn. Zij nemen dan noodzakelijkerwijs beslissingen, op basis van eigen inschattingen, over de regels die ze in dit geval toepassen.
Lipsky betoogt dat de discretionaire ruimte van street-level bureaucrats een gegeven is. Het is een feitelijk en een noodzakelijk gegeven. Street-level bureaucrats hebben discretionaire ruimte en hebben die ook nodig omdat zij in situaties werken die te complex zijn om te reduceren tot programmatic formats. “They have discretion because the accepted definitions of their tasks call for sensitive observation and judgment, which are not reducible to programmatic formats.” (Lipsky, 1980, p. 15). De keuzes die street- level bureaucrats moeten maken hebben daarbij niet alleen betrekking op het hoe, maar ook op het wat. Daardoor wordt het beleid feitelijk niet alleen top-down maar ook bottom-up gemaakt.
Discretionaire ruimte in de zin van ruimte om de regels in het licht van de concrete situatie te interpreteren en toe te passen, is in maatschappelijke praktijk ook voor de relatie tussen sociaal werker en burger van belang. Door meer te kunnen doen dan alleen uitvoeren wat in de voorschriften staat heeft de werker de mogelijkheid van betekenis te zijn voor burgers. Omgekeerd geldt dat vanuit de burger een publieke functionaris alleen met enig gezag kan optreden als de functionaris meer kan doen dan de regels naar de letter toepassen.
Dat veel werk in de publieke sector niet alleen bestaat uit eenduidige opdrachten is ook het betoog van Donald Schön. Schön muntte het concept van de reflective practitioner
practitioner is een beroepsbeoefenaar die niet zozeer bestaande theorieën en metho- dieken toepast, maar zijn acties, al werkend, voortdurend afstemt op de ontwikkeling van het werk. Schön maakt een onderscheid tussen gespecialiseerde beroepen, die in relatief grote mate in de gelegenheid zijn wetenschappelijke methoden toe te passen, en de minder gespecialiseerde beroepen, waarvoor dat veel minder geldt. De specialisten bevinden zich (deels) op de “high ground of manageable problems that lend themselves to solution through the application of research-based theory and technique.” Daar tegenover staat de dagelijkse praktijk van veel professionals in “the swampy lowland” waar “confusing problems defy technical solutions” (Schön, 1987, p. 3). Die laatste problemen zijn volgens Schön het belangrijkst: “The difficulty is that the problems of the high ground, however great their technical interest, are often relatively unimportant to clients or to the larger city, while in the swamp are the problems of greatest human concern.” (Schön, 1983, p. 42).
In veel sociaal werk in het moerassige laagland van Schön is het telkens weer bepalen van het probleem een belangrijk aspect van het werk van de sociale professional. Schilder en Kwakman spreken over probleemconstructie door sociaal werkers: “professional conduct cannot be understood as merely the application of knowledge, skills and ideas to problems that present themselves. The situations that professional practitioners are facing are characterised by complexity, lack of clarity, instability, uniqueness and conflicts of values. In actual professional practices problems are not just given; they need to be construed (problem setting).” (Schilder en Kwakman 2004, p.7).