De dominantie van verantwoo
De dominantie van verantwoo
De dominantie van verantwoording op gemeten prestatiesrding op gemeten prestatiesrding op gemeten prestatiesrding op gemeten prestaties
Verantwoording op prestaties is vooral sinds de jaren negentig dominant geworden en heeft de professionele en de democratische verantwoording deels verdrongen en deels veranderd. In de sector welzijn en zorg en in andere publieke sectoren, zoals in het onderwijs, is verantwoording minder iets geworden van professionals onderling en veel meer een verantwoording van de organisatie aan de opdrachtgevers/financiers op basis van gemeten prestaties. In de wereld van politiek en bestuur wordt in de verantwoording een groot accent gelegd op gemeten prestaties. Professionele normen als betrokken- heid, empathie en zorgvuldigheid en politieke normen als rechtmatigheid en responsiviteit hebben als normatief kader veel concurrentie gekregen van doelmatigheid
en efficiëntie. De vraag die steeds meer centraal is komen te staan is de vraag of er effectief en efficiënt gewerkt is aan de opdracht.
Verantwoording is onderdeel geworden van een systematisch geheel van een planning- en controlecyclus, waarbij het streven is het presteren van de gehele organisatie in beeld te brengen en te beheren. Voor het vragen en afleggen van verantwoording hoeven er geen aanleidingen meer te zijn. Het vindt plaats op geplande tijdstippen. Op basis van het vergelijken van de gemeten resultaten met de vooraf afgesproken normen wordt een oordeel uitgesproken over het presteren van de organisatie. Veelal wordt er ook gestreefd naar benchmarking, waarbij de prestaties van de organisatie vergeleken kunnen worden met de prestaties van andere vergelijkbare organisaties.
In de verantwoording op prestaties legt de ondergeschikte verantwoording af aan zijn baas of aan de opdrachtgever. Dat kan de uitvoeringsorganisatie betreffen die verant- woording aflegt aan de opdrachtgevende organisatie of de uitvoerende professional die verantwoording aflegt ten opzichte van zijn leidinggevende. De rol van rules and regulations in de sturing van publieke functionarissen wordt zo steeds meer over- genomen door performance contracts and results (Behn, 2001, 123-125). Voor de aanduiding van het bestuurlijke regime van de verzorgingsstaat in de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog geeft de term rules and regulations een onvolledig beeld. Er was niet alleen sprake van een hiërarchische bestuurlijk regime – met rules and regulations - maar van de combinatie van bureaucratische overheidssturing en profes- sionalisme. Clarke en Newman (1997, p. 8) spreken van bureau-professionalism, met een bureaucratisch georganiseerde staat en een sterke positie van professionals, als het
organisational regime van de verzorgingsstaat. Dat regime is verdrongen door The managerial state (Clarke en Newman, 1997), met verantwoording op prestaties als belangrijke uitingsvorm.
Een belangrijke factor in het dominant worden van verantwoording op prestaties is New Public Management (Hood, 1991, Pollitt and Bouckaert, 2004, Christensen and Lægreid, 2007). New Public Management is het bestuurlijke regime dat in de publieke sector meer effectiviteit en efficiëntie tracht te bereiken door publieke dienstverlening deels te pri- vatiseren en in niet geprivatiseerde dienstverleningsorganisaties managementmethoden uit het bedrijfsleven in te voeren. Die ontwikkeling heeft in de jaren tachtig een aanvang gehad in een aantal Angelsaksische landen - de Verenigde Staten, Groot Brittannië, Nieuw-Zeeland en Australië - en is daarna in de westerse wereld breed ingevoerd. In
Nederland gebeurt dat vanaf de jaren negentig. Centraal onderdeel van de ingevoerde managementmethoden is het werken met gekwantificeerde doelen, met prestatie- contracten, met het monitoren van de mate waarin die doelen behaald worden en met verantwoording in dat kader.
De maatschappelijke dienstverlening wordt vanuit de NPM-filosofie voorgehouden “dat ze ‘meer met minder’ kan en moet doen door de organisatie veel meer volgens de ‘principaal-agent’- theorie te herijken.” (WRR, 2004, p. 45). Kerngedachte van de principaal-agent theorie is dat de principaal, de opdrachtgever, en de agent, de uit- voerende instantie, strijdige belangen hebben en dat er sprake is van een informatie- asymmetrie tussen de principaal en de agent. De opdrachtgever heeft weinig zicht op het verloop van de uitvoering en kan daar alleen met hoge kosten zicht op krijgen. Door goed sluitende contracten over de prestaties kan de opdrachtgever er toch zorg voor dragen dat de uitvoerder (agent) zo veel mogelijk levert wat de opdrachtgever (principaal) voor ogen staat (Eisenhardt, 1989, Strøme, 2000). Contracten worden als remedie gehanteerd tegen opportunistische gedrag van de agent. Een verwante benadering is de nexus of contracts (Vosselman, 2009, 2013). In de benadering van nexus of contracts worden organisaties ingericht als een netwerk van impliciete en expliciete contracten. Contracten met prestatiecriteria worden dan zowel tussen organisaties, als binnen organisaties afgesloten. In die benadering neemt sturing op cijfers – ‘management by the numbers’ - een prominente rol in.
De hantering van contracten en andere managementmethoden uit het bedrijfsleven heeft tot gevolg dat de verhoudingen tussen managers en professionals verandert. Professio- nals hadden op hun eigen werkterrein een redelijke mate van eigen bewegingsruimte. Voor de klassiek professies – artsen, advocaten - was die het grootst en is die er nog in redelijke mate. Voor de semiprofessionals - leraren, sociaal werkers - was die al minder groot en is die door prestatiemanagement nog verder verminderd. In professionele bureaucratieën in zorg en welzijn had de zeggenschap van directeuren, leidinggevenden en coördinatoren – managers was toen een veel minder gebruikelijke term – vooral betrekking op de voorwaardenscheppende zaken: financiën, beheer van het gebouw en de voorzieningen, externe contacten e.d. Het primaire proces - de behandeling, het onderwijs, de dienstverlening - was een zaak van professionals. Voor zover managers sturing gaven aan het professionele handelen was dat via regels en voorschriften ten aanzien van de randvoorwaarden. Managers sturen nu ook het primaire proces door prestatieafspraken en prestatiemetingen.
Die bedrijfsmatige inrichting van organisaties in de publieke sector heeft tot veel publieke discussie geleid over de tegenstelling tussen professionals en managers. Noordegraaf (2008) nuanceert die tegenstelling tussen professionals en managers door duidelijk te maken dat het niet gaat om individuele leidinggevenden en professionals. Die kunnen in de concrete situatie vaak heel goed met elkaar overweg. Het gaat veeleer om symbolische categorieën. En niet alleen professionals, maar ook managers kunnen in de klem komen door de eisen die aan organisaties gesteld worden. Wezenlijk is wel, dat managers niet alleen met het bevorderen van prestaties bezig zijn, maar ook met het definiëren van prestaties (Noordegraaf 2008, p. 15) en hun definitie is vaak een andere definitie dan die van professionals. Dat dat gebeurt, is niet zozeer het gevolg van een door managers van professionals gewonnen machtsstrijd, maar onderdeel van een bredere ontwikkeling, waarin de positie van professionals onder druk staat door de hoge eisen van burgers in de rol van klanten en doeltreffendheid en doelmatigheid sterk benadrukt worden. Noordegraaf en Steijn (2013, p. 13) formuleren het als volgt: “Public and non-profit managers might act forcefully, but these managers are also subjected to pressures, i.e. bigger forces that come from elsewhere – politics, policy-makers and the media.”
Het steeds meer werken met kwantitatieve gegevens is niet alleen afkomstig uit de private sector en heeft zijn wortels niet alleen in de Angelsaksische wereld van New Public Management, maar heeft ook Europese wortels (Van Dooren, 2006). Naast de uit de private sector afkomstige ontwikkelingen als scientific management, performance budgeting en kwaliteitsmanagement, is de social survey movement voor de sociale sector een belangrijke oorsprong van het werken met kwantitatieve gegevens. De social survey heeft al een lange geschiedenis als onderzoeksmethode ten behoeve van het sociaal beleid. Jane Addams - prominent voorvechter van de Settlement beweging, die als een van de wortels van het buurt- en clubhuiswerk en van de volksuniversiteit geldt (Bijlsma en Janssen, 2012, p. 82) - introduceerde de social survey methode in de VS. Met die methode had Booth eerder het verschil in welvaartsniveau van de bewoners van London in kaart gebracht.
Dat er ook in Nederland van oudsher gegevens werden geregistreerd in het welzijnswerk moge blijken uit Figuur 3 waarin gegevens staan van het sociaal-cultureel werk van het Rotterdamse Sint Franciscus Liefdewerk uit het jaar 1933. Duidelijk wordt daarin hoezeer de aard van de gegevens die worden geregistreerd, bepaald worden door de onderliggende vragen.
aantal presentie H. Mis werkjongens 95
schooljongens 87
aantal presenties ’s avonds werkjongens 552
(24 avonden) schooljongens 487
Biechten 161
Communie 205
spaarklanten 8
uitgeleende boeken -
hoeveel jongens ingeschreven? 110
Hoeveel huisgezinnen ingeschreven? 80
hoeveel huisbezoeken zijn er gehouden?
Paters 20
Heren -
Aantal bezoeken der vaderavonden 25
Figuur Figuur Figuur
Figuur 3333 Activiteiten van SFL Rotterdam gedurende 4 maanden in 1933 (Nijenhuis, 1987, p. 149).
Het in 1973 opgericht Sociaal en Cultureel Planbureau hanteert vormen van social survey onderzoek om het sociaal en cultureel welzijn op landelijk niveau in kaart te brengen en beleidsaanbeveling te doen. En vele gemeentelijke bureaus doen dat zelfde op lokaal niveau.
Ook op andere terreinen is er sprake van een toename van het meten, van het vergelijken van meetresultaten en van het gebruik van meetresultaten voor het nemen van beslis- singen. Tonkens en Swierstra spreken over de meetlust en de meetcultuur vanuit het meritocratisch ideaal van gelijke kansen, de juiste persoon op de juiste plaats en belo- ning naar verdienste. In de meritocratie worden besluiten over wie welke functie krijgt, genomen op basis van gemeten prestaties en niet op basis van afkomst of relaties. Dat vanuit sociaaldemocratische motieven toegejuichte ideaal heeft echter ook zijn uit- wassen: grote concurrentie, teruggang van solidariteit, groeiende sociale ongelijkheid en verlies aan zelfrespect bij de verliezers in de concurrentiestrijd. De ontwikkeling naar meer meten zet zich echter door. Er wordt steeds meer gemeten ook in gebieden die eerder 'meetvrij' waren, zoals het vrijwilligerswerk waarin nu sprake is van competitie en van prijzen (Tonkens en Swierstra, 2008, p. 119 e.v.).
Het werken met veel kwantitatieve gegevens in de publieke sector wordt versterkt door de digitale ontwikkelingen. Computersystemen zorgen ervoor dat registreren, verwerken
en communiceren van gegevens veel sneller verloopt, maar het aanpassen van die systemen is vaak minder eenvoudig (Tollenaar et al., 2014), waardoor de starheid van de meetsystematiek toeneemt. Dat geldt des te meer als de nadruk bij verantwoorden op controle komt te liggen.