De werkzaamheid van verantwoordingen
De werkzaamheid van verantwoordingen
De werkzaamheid van verantwoordingen
In de bestuurskundige kritiek wordt gesteld dat in de huidige verantwoordingen vorm, procedures en formulieren zo worden benadrukt dat dit ten koste gaat van de inhoud en van het vervolg dat aan verantwoording gegeven wordt. Dat is de kritiek van onder meer Power (1994, 1997). Volgens Power is er sprake van een auditexplosie: een stapeling van weinig inhoudelijk toezicht. En ondanks al de tijd die er aan besteed wordt, leiden die audits tot weinig echte actie. Verantwoordingen zijn volgens Power veelal rituelen geworden, waarbij de inhoud naar de achtergrond is verdwenen en procedures en formulieren op de voorgrond staan. Power, en velen na hem, betogen dat de kosten van de verantwoordingssystemen heel groot zijn en weinig daadwerkelijk toezicht opleveren.
Tot een vergelijkbare conclusie komt Dubnick in een bespreking van de Government Performance and Results Act (GPRA) in de VS. Tijdens de Clinton-Gore regering (1993- 2000) werd onder die noemer een werkwijze ingevoerd gericht op beheersing van de prestaties van de federal agencies. Meetbare resultaten zouden de basis gaan vormen van jaarlijkse rapportages over de prestaties. Bij de evaluatie van de GPRA in september 2002 was een van de conclusies dat er wel erg veel papier was geproduceerd:
Nearly 10 years passed since the Governement Performance and Results Act (GPRA) was enacted. Agencies spend an inordinate amount of time preparing reports to comply with it, producing volumes of information of questionable value. If one were to stack up all the GPRA documents produced for Congress last year, the pile would measure over a yard high. A policy-maker would need to wade through reams of paper to find a few kernels of useful information. (U.S. House of Representatives, 2002, geciteerd door Dubnick, 2005, p. 397). Dubnick concludeert dat de GPRA “has turned into a costly but largely symbolic exercise.” Er was meer aandacht voor de vraag of de bevoegde instanties op tijd en goed leesbaar het juiste format hadden ingevuld, dan voor de resultaten van het betreffende programma (Dubnick 2005, p. 397). Eenzelfde soort kritiek verwoorden Wolf en Hassel in hun beschouwing over effectiviteit en verantwoording in het bijzonder onderwijs in de VS. Zij spreken over het compliance model dat vooral een procedureel geheel is. “Within a compliance model, effectiveness tends to be defined in terms of whether or not procedural regulations were satisfied, the proper steps taken, and the right paperwork processed correctly and on time.” (Wolf en Hassel, 2001, p.53).
Ook voor de Nederlands bestuurlijke omgeving concluderen Bovens en Schillemans in hun Handboek publieke verantwoording dat verantwoordingen vaak sterk 'geroutini- seerd' zijn en dan niet meer over feitelijke praktijken, maar over formele systemen gaan:
Veel documenten worden eerder geturfd dan gelezen: controleurs kijken dan alleen of alle voorgeschreven hokjes wel zijn ingevuld, maar niet naar wat er echt staat. En het politieke debat over de verantwoordingsinformatie gaat vervolgens alleen over de politieke actualiteit en niet over de vuistdikke verantwoordingsinformatie. (Bovens en Schillemans 2009, p. 282).
Dat de verantwoordingen vaak weinig betekenisvolle informatie voor de lokale overheid leveren, is ook de conclusie van Ter Bogt (2004). Hij onderzocht het gebruik van prestatiegegevens door lokale bestuurders in Nederland en komt tot de conclusie dat de wethouders die informatie nauwelijks gebruiken. “It seems reasonable to conclude that many aldermen see little value in the output-oriented performance information that is available in the planning and control documents of their organisations and that they use it only infrequently.” (Ter Bogt, 2004, p. 241). Wethouders geven de voorkeur aan 'rijke', verbale informatie van beleidsambtenaren.
Er zijn meer signalen die er op wijzen dat de verantwoordingen op prestaties voor bestuurders geen betekenisvolle informatie bieden. In het rumoer dat er was over de aanbesteding van welzijnswerk in 2007 in het Amsterdamse stadsdeel Zeeburg, was de stelling van stadsdeelwethouder Hoek dat de rapportages conform de WILL-systematiek 'weinigzeggend' waren. De rapportages leveren veel gegevens, veel papier maar weinig informatie (uitspraak op een studiedag van de CMV-opleidingen, 2007). In een recentere publicatie wordt de Doetinchemse wethouder Van Dijk geciteerd die meldt dat hij welis- waar rapportages krijgt “over geleverde productie van bijvoorbeeld X-duizend uur maatschappelijk werk, zonder dat [hij] daaruit kan opmaken of er ook maar één gezin beter van geworden is.” (De Boer en Van der Lans, 2011, p. 24). En in twee van de gemeentes waar het praktijkdeel van dit onderzoek plaatsvond, was onvrede over de informatieve waarde van de verantwoordingsrapporten aanleiding voor de projecten die in hoofdstuk vier beschreven worden.
De betekenisarmoede van veel verantwoordingen op prestaties wordt veroorzaakt door de effecten van het meten. Het meten van prestaties is geen neutraal gegeven, maar een interventie waar betrokkenen op reageren. Organisaties en professionals gaan zich in reactie op het meten vooral richten op het behalen van goede cijfers. Er is zodoende
sprake van doelverschuiving waarbij de cijfers de plaats in gaan nemen van de oorspronkelijke doelstellingen. Er treden, met andere woorden, perverse effecten op (zie onder meer Noordegraaf et al., 2011). Dat gebeurt vooral als prestatiemetingen verbonden zijn aan hoge sturingspretenties en als er sprake is van een statisch en integraal systeem (De Bruijn, 2001). Bij de perverse effecten kan het zowel gaan om opzettelijk strategisch en calculerend gedrag, creative compliance, als om onbewust strategisch gedrag. Een voorbeeld van bewust strategisch gedrag is creaming off oftewel
cherry picking. Organisaties gaan dan die hulpvragen oppakken waarmee makkelijk successen behaald kunnen worden en laten andere hulpvragen onbeantwoord ook als de noodzaak om op die hulpvragen in te gaan groter is. Een voorbeeld van veelal minder bewust strategisch gedrag is concentratie op die activiteiten die direct in prestatiecijfers tot uiting komen: measure fixation. De perverse effecten kunnen leiden tot een
performance paradox. Dat wil zeggen dat het kan voorkomen dat organisaties die in werkelijkheid slecht presteren op basis van ‘goede’ cijfers een positieve beoordeling krijgen en andersom (De Bruijn, 2001; Van Thiel en Leeuw, 2002).
Door opdrachtgevers wordt bij de verantwoording vaak van organisaties gevraagd dat ze beschikken over een (intern) kwaliteitszorgsysteem en over een (externe) certifice- ring. Die kwaliteitszorg en certificering zijn dan weer gebaseerd op (prestatie)metingen conform een integraal (en statisch) systeem. Ook in die systemen domineren procedures en formats. “Het accent bij kwaliteitszorg ligt veelal op procedures, verantwoordelijk- heden, opeenvolging en afstemming van processen”, concluderen Hutschemaekers, Tiemens en Smit (2006, p. 26) ten aanzien van kwaliteitszorg in de GGZ. In die kwali- teitszorg en certificering wordt, volgens deze auteurs, vooral gekeken naar de aanwezigheid van voldoende voorwaarden om het werk goed te doen en niet zozeer naar de kwaliteit van het werk zelf.
Van Rijn en Van Twist (2009) bekritiseren de werking van verantwoordingsarrange- menten zoals die bij de overheid in het kader van VBTB (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) ontwikkeld zijn. Verantwoording is in de meeste gevallen een doel op zich geworden. “Stelsels en systemen komen centraal te staan, met allerlei perverse effecten van dien.” (Van Rijn en Van Twist, 2009a, p.256) Hun kritiek betreft verantwoording die is ingericht als een cyclisch, vormvast, breed, consistent, integraal en systematisch proces. “Niets is dodelijker en saaier voor de betekenis van verantwoor- ding op termijn dan permanente, vormvaste en cyclische informatievoorziening over telkens dezelfde onderwerpen.” (Van Rijn en Van Twist, 2009b, p. 30). In deze werkwijze
bij verantwoording is, ook volgens Van Rijn en Van Twist, veelal de inhoud van de verant- woording ondergeschikt aan het proces en de vormgeving van de verantwoording. Als alternatief worden gerichte verantwoordingen genoemd, met gevarieerde en variabele maatstaven. Die verantwoordingen kennen meer acyclische verantwoordingsmomenten, zijn meer vraaggericht en gerelateerd aan de prioriteiten die op zeker moment bestaan (Van Rijn en Van Twist, 2009a; zie ook De Bruijn, 2001).