De c
De c
De communicommunicommunicommunicerende overheiderende overheiderende overheiderende overheid
Er is nog een belangrijke kanttekening te maken bij de trits responsiviteit, behoorlijkheid en effectiviteit als maatstaven voor goed bestuur. In het beeld dat met die drie maat- staven geschetst wordt, wordt alleen de beïnvloeding vanuit het volk naar de politici en bestuurders benoemd. In die beleidscyclus luistert de overheid immers naar hetgeen er onder de bevolking leeft, maakt op basis daarvan beleid, voert dat naar behoren uit en legt aan volksvertegenwoordigers verantwoording af over de bereikte resultaten. De
burger is in deze schets als kiezer in beeld gebracht en - als de nadruk gelegd wordt op de diensten die de overheid levert - als klant. Met de nuancering dat de overheid samenwerkt met 'burgers en bedrijven' (in de maatschappelijke dienstbaarheid bena- dering) en dat het beleid ook in de uitvoering vorm krijgt (in de frontlijnsturing), komt de burger als coproducent in beeld. Maar dan blijft er nog een ander aspect van de verhouding tussen overheid en burger buiten beeld, en dat is de leidinggevende rol van de overheid en de rol van de burger als onderdaan. De term onderdaan wordt door de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (2001) voor een van de vier gedaantes van de burger gehanteerd: “Eén en dezelfde burger kan tot de overheid in geheel verschillende betrekkingen staan: men is kiezer, coproducent, klant en onderdaan tegelijk.” (p. 9). De term onderdaan of ingezetene verwijst naar het gegeven dat burgers, ook in het ideaal van de participatieve democratie, niet alleen regeren, maar ook geregeerd worden. Overheid, publieke organisaties en professionals geven in die relatie tot de burger als ingezetene leiding aan processen van maatschappelijke ordening. Overheidscommunicatie in deze zin beoogt saamhorigheid, solidariteit, maatschappelijke inzet en democratische omgangsvormen te bevorderen.
Net zoals politici als volksvertegenwoordigers niet (kunnen) volstaan met het als spreek- buis fungeren van hun achterban, maar ook zelfstandig oordelen, met elkaar delibereren, samenwerken en onderhandelen, en in gesprek zijn met hun kiezers, zo kunnen bestuurders niet volstaan met uitvoeren wat volksvertegenwoordigers vragen. De gedachte van representatie van ‘de volkswil’, evenals de gedachte van een responsief bestuur veronderstelt het bestaan van een volkswil die voorafgaat aan de representatie en aan de beleidsvorming, terwijl de opvattingen van burgers zich veeleer ontwikkelen in de communicatie over en weer tussen volksvertegenwoordigers en hun kiezers en tussen bestuurders en bestuurden (Disch, 2008). De term responsief bestuur geeft dan ook maar een deel van de communicatie tussen bestuur en bestuurden weer. De waarden responsiviteit, behoorlijkheid en resultaatgerichtheid sluiten vooral aan bij de overheid die in dienst staat van het volk, maar de overheid heeft ook een ordende, verbindende en symbolische functie voor de samenleving. In democratische verhoudingen heeft de volksvertegenwoordiging het laatste woord, maar dat betekent niet dat bestuurders alleen volgend zijn of moeten zijn. Zij hebben ook een eigenstandige vormende en samenbindende functie ten opzichte van de samenleving. Die communicatie betreft onder meer de appels waarmee de overheid een beroep doet op burgers en hen tracht te verenigen achter bepaalde idealen.
De volksvertegenwoordiging en het bestuur representeren het volk niet alleen als geko- zen vertegenwoordigers, maar ook in symbolische zin als het gezicht van de publieke zaak. Appellerend communiceren in deze zin wordt vaak als persoonlijke kwaliteit van politiek leiders beschreven. Zo beschrijft Nussbaum (2014) het positieve effect van toespraken van Roosevelt, Churchill, Martin Luther King, Kennedy en Obama. Zij spreekt over het bevorderen van politieke emoties. Nussbaum is zich bewust dat het beïnvloeden van politieke emoties een precaire kwestie is en dat negatieve politieke emoties, zoals angst, afkeer, vernedering, afgunst en schaamte, in de geschiedenis door politiek leiders misbruikt zijn. Zij betoogt echter dat we in de democratie niet zonder politieke emoties – zij spreekt over liefde - kunnen. Democratische politieke leiders moeten volgens Nussbaum gericht zijn op het aanwakkeren van die positieve emoties zoals betrokkenheid bij de publieke zaak, solidariteit en verbondenheid met de natie.
De communicatie van de Nederlandse overheid analyserend betogen Tonkens en Verhoeven (2013) dat die communicatie negatief afsteekt tegen de wijze waarop in Groot-Brittannië de overheid communiceert over de beoogde big society. Een van de verschillen is dat de burgers in Nederland als schuldige worden aangesproken: de burgers leunen te veel achterover en verwachten te veel van de overheid. In Groot- Brittannië, aldus Verhoeven en Tonkens, is de overheid eerder zelf de schuldige: de overheid is bureaucratisch, onteigent burgers en zet professionals klem. Er wordt nadrukkelijk gesproken over meer invloed van burgers. “In Nederland worden burgers geacht niet meer macht te krijgen, maar juist meer eigen verantwoordelijkheid te nemen, zoals ze dat ook deden tijdens de verzuiling, vóór de hoogtijdagen van de verzorgings- staat.” (Tonkens en Verhoeven, 2013, p. 62). Vanuit de overheid klinken nu wel veel positieve geluiden over burgerinitiatieven, maar de toonzetting ten aanzien van uitke- ringstrekkenden en het appel op burgers om zelfredzaam te zijn en om de zorg en ondersteuning aan kwetsbare medeburgers te leveren is vaak negatief. Over de praktijk in Groot-Brittannië is Tonkens (2014) niet zo te spreken - omdat de bezuinigingen nu het beeld bepalen18 - maar de toon die de overheid hanteert in de communicatie naar
burgers blijft een belangrijke factor in de verhouding tussen overheid en burgers en ook tussen burgers onderling. Tonkens (2007) pleit voor een uitnodigende en verbindende
18 Ook de Final Big Society Audit (2015) is niet positief: “The overall lesson is one of ownership and power: the
Big Society has been a policy driven by central Government. A genuine Big Society must be taken forward with civil society, a partnership in which the state facilitates but does not dictate and in which everyone, especially those with least power and influence now, is involved.” (Slocock et al., 2015, p. 6).
overheid. Donzelet en Estèbe (1994) hanteerden al eerder de mooie Franse term l’état animateur, een overheid die inspireert, die begeestert.
Verantwoording wordt in de benadering van responsief, behoorlijk en effectief bestuur vooral verbonden met evaluatie van de resultaten en – meestal naar aanleiding van klachten of incidenten – met de behoorlijkheid van de uitvoering van het beleid. Communicatie vanuit de verbindende en symbolische functie van de overheid kan echter ook als verantwoording gezien worden, als we verantwoording opvatten als
redengevende communicatie (Van Weers, 1990). Die verantwoording is dan meer een kwestie van eigen initiatief dan van verplichtingen en vastliggende procedures, zoals bij verantwoording op prestaties.
De kanttekeningen bij responsief, behoorlijk en effectief bestuur maken duidelijk dat bestuur, dat bijdraagt aan democratische verhoudingen, meer vraagt dan besluitvorming door organen van de representatieve democratie en behoorlijke en effectieve uitvoering van beleid. Van belang is ook dat in de uitvoering betrokkenen de nadere invulling van het beleid mede vorm kunnen geven en dat de overheid in haar communicatie haar uitnodigende en verbindende rol waarmaakt. Beleidsvorming en –uitvoering is met andere woorden een minder mechanisch en volgtijdelijk proces dan in de beleidscyclus wordt gesuggereerd (Hartman en Tops, 2005, p.16). Die conclusie is niet nieuw en er wordt al sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw werk gemaakt van burger- participatie. Er wordt dan ook al gesproken over drie generaties burgerparticipatie (Van der Heijden et al. 2007).