In lijn met het meer bedrijfsmatige model, zoals onder meer in Tilburg ingevoerd, wordt in heel veel gemeenten een overstap gemaakt van inputfinanciering - de gemeente verstrekt subsidie voor personeel, gebouwen en activiteiten - naar outputfinanciering - financiering op basis van resultaten. De overheid hoopt op die manier meer greep te krijgen op die resultaten. Productprestatie-afspraken moeten leiden tot het beter meet- baar maken van te leveren prestaties en het beter afrekenbaar maken van de organisatie. Het door de landelijke en de lokale overheid breed gehanteerde model van de beleids- gestuurde contractfinanciering (BCF) – opvolger van het boven genoemde BBI – vormt de basis voor de breed ingevoerde verantwoordingssystematiek. Bij BCF is het uitgangspunt dat de overheid, in dit geval de gemeente, bepaalt wat er moet gebeuren, en dat de uitvoeringsorganisaties, in dit geval de welzijnsorganisaties, aangeven hoe dat het beste kan gebeuren. BCF krijgt vorm in de beleidscyclus van beleidsgestuurde contractfinan- ciering, zie Figuur 2.
Figuur 2 De beleidscyclus van beleidsgestuurde contractfinanciering. (Steyaert en van den Biggelaar 2008, p. 38).
In deze beleidscyclus wordt vanuit het beleidskader en een analyse van de vraag en het aanbod een opdracht geformuleerd waar de welzijnsorganisatie een offerte voor kan uitbrengen. Als die offerte positief beoordeeld wordt, leidt dat tot een contract en tot de uitvoering van de dienstverlening. Na tussentijdse rapportages en overleg lopende de uitvoering, wordt de cyclus afgesloten met een eindrapportage, met een beoordeling van de dienstverlening en met de subsidievaststelling. De communicatie tussen gemeente en welzijnsinstelling blijkt, volgens een onderzoek van Berenschot, niet zo systematisch te verlopen als de tien stappen cyclus suggereert (De Boer en Duyvendak, 2004, p. 44- 45). De informatie vanuit de instellingen is vaak weinig gestructureerd, de visie van de gemeente is niet altijd helder en de output onttrekt zich aan het zicht van de gemeenten. Basisgedachte blijft dat de gemeente bepaalde beleidsdoelen vaststelt, dat de gemeente en de welzijnsorganisatie een overeenkomst sluiten over de daartoe te leveren diensten en producten, en dat die dienstverlening wordt beoordeeld aan de hand van prestatie- criteria die in de overeenkomst zijn vastgelegd. Een betere invulling van de BCF- systematiek op het vlak van welzijnswerk wordt gezocht in een betere omschrijving van de doelen en een betere omschrijving van de dienstverlening.
In het eerste decennium van deze eeuw ontstaan een drietal systemen van prestatie- meting en prestatiecriteria: (1) WILL: Welzijnsinformatie Landelijk en Lokaal, (2) TRILL:
Transparante Resultaatgerichte Informatievoorziening Lokaal en Landelijk en als samen- voeging van WILL en TRILL (3) Rekenschap en Resultaat. Ik ga hier op deze drie systemen relatief uitgebreid in, omdat die verder in dit onderzoek ook aan de orde komen. In 2002 initieert en subsidieert het ministerie van VWS het WILL-project waaraan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de werkgeversorganisatie in de sector welzijn (MOgroep) deelnemen (De Boer en Duyvendak, 2004, p. 46). Het project is een vervolg op het eerder genoemde GFO-project en heeft tot doel een aantal instrumenten te ontwikkelen waarmee gemeenten en welzijnsinstellingen kunnen komen tot het in overeenkomsten vastleggen van te leveren diensten. In WILL werken tussen 2002 en 2007 gemeenten en de door hen gesubsidieerde instellingen samen als Lokale Combinaties. Uiteindelijk zullen er 70 lokale combinaties ontstaan (Van Vliet et al., 2005, p. 12). Het doel is om de vorm en inhoud van de lokale subsidiecontracten en productierapportages enerzijds zodanig te standaardiseren dat benchmarking op bovenlokaal niveau mogelijk is en anderzijds zo toe te spitsen dat deze past voor de lokale situatie.
Al snel na de start van het WILL-project is er sprake van een scheiding der geesten. In 2004 ontstaat op initiatief van de Tilburgse lokale combinatie (de welzijnsorganisatie de Twern en de gemeente Tilburg) TRILL als tegenhanger van WILL. TRILL staat voor een Transparante Resultaatgerichte Informatievoorziening Lokaal en Landelijk. In het TRILL- project werkten de combinaties van welzijnsorganisatie en gemeentes van de vijf grote steden in Noord-Brabant – Breda, Eindhoven, Helmond, Den Bosch en Tilburg – en de Limburgse hoofdstad Maastricht samen.
Verschilpunt tussen WILL en TRILL is de definitie van resultaten. De voorstanders van TRILL vinden de WILL-systematiek te beperkt. Het gaat immers niet zozeer om hoeveel diensten er geleverd worden – de output die in de WILL-systematiek gemonitord wordt – maar om de maatschappelijke effecten – de outcome die in TRILL het centrale gegeven is waar afspraken over gemaakt worden. Maar de aanhangers van TRILL realiseren zich al snel dat maatschappelijke effecten als afrekeneenheid niet goed hanteerbaar zijn. Die effecten zijn immers niet alleen toe te rekenen aan de activiteiten van de welzijnsorga- nisatie (the problem of the many hands, Bemelmans-Videc, 2007)4. Dus schuift men
toch weer wat op richting producten die wel afrekenbaar zijn. “Voor de duidelijkheid,“
4 Strikt genomen is de term effecten veelal niet op zijn plaats. Gemeten worden maatschappelijke
veranderingen waarbij de oorzakelijk verbanden door de data niet worden aangetoond. In de literatuur wordt echter wel heel vaak over effecten gesproken en daarom wordt die term in dit onderzoek ook gehanteerd.
schrijft Matthyssen (2005, p. 3) namens de Twern, de Tilburgse organisatie voor maat- schappelijke diensten, “een aanbieder van maatschappelijke diensten is verantwoordelijk voor de afgesproken concrete resultaten maar niet voor de realisering van bredere maat- schappelijke effecten die een gemeente wenst te bewerkstelligen”. Het verschil in benadering blijft desondanks de twee projecten enkele jaren gescheiden houden. Het benadrukken van maatschappelijke effecten raakt in het gemeentelijk bestuur meer in zwang doordat het beter aansluit bij het duale stelsel, de scheiding tussen bestuur (burgemeester en wethouders) en controle op het bestuur (gemeenteraad). Met de introductie van het duale stelsel in gemeenten in 2002 worden gemeenten en provincies verplicht de programmabegroting in de plaats van de productbegroting in te voeren. In productbegrotingen worden prestaties geformuleerd in ‘producten’ zoals in de WILL- systematiek. Producten is een niet helemaal passende term omdat het vooral over diensten gaat, maar er wordt mee aangegeven wat de organisatie levert, oftewel de output van de organisatie. In een programmabegroting hebben de vermelde prestatie- gegevens betrekking op de uiteindelijke doelen en effecten die gerealiseerd moeten worden (Ter Bogt, 2005, p. 25). De gedachte is dat de gemeenteraad als representatief democratisch orgaan met programmabegrotingen de instrumenten in handen heeft om het beleid van het lokale bestuur te beoordelen in termen van gerealiseerde maatschap- pelijke effecten. Door te werken met programmabegroting en met maatschappelijke effecten van het beleid als toetssteen hoopt men het bestuurlijk-democratische perspectief (van de gemeenteraad) te versterken ten opzichte van het managerial- bedrijfskundige perspectief (van burgemeester en wethouders).
In 2007 worden de twee concurrerende projecten WILL en TRILL gebundeld. De activi- teiten en producten van WILL en TRILL worden ondergebracht bij het landelijke Servicepunt Welzijnsinformatie van de MOgroep5. De instrumenten van de twee circuits
worden bij elkaar gebracht. Het Servicepunt Welzijnsinformatie ontwikkelt in 2008 een nieuw instrument: het Matrixinstrument Rekenschap en Resultaat. De kern van dat instrument bestaat uit een reeks prestatie-indicatoren. In 2007 is de Wet maatschappe- lijke ondersteuning ingevoerd en in R&R worden de prestatievelden van de Wmo als basisindeling gehanteerd. Centraal staat het verbinden van de prestaties van het welzijnswerk aan de doelstellingen van lokaal beleid. In de uitwerking van de methodiek
5 In 2010 wordt het Servicepunt ondergebracht bij de Stichting Stimulansz. Die stichting werkt in opdracht van
van Rekenschap en Resultaat worden zowel geleverde diensten als bereikte prestaties als maat gehanteerd.
In de ontwikkeling van WILL naar TRILL en R&R is een verschuiving herkenbaar van een denken in termen van diensten die de overheid verstrekt aan of beter gezegd laat verstrekken aan burgers naar een denken in termen van de aanpak van maatschappelijke kwesties. Beide aspecten – dienst- en hulpverlening en de aanpak van maatschappelijke problemen – zijn van oudsher onderdeel van sociaal werk. Het benadrukken van het dienstverleningselement sluit aan bij een beeld van de samenleving als markt met de burger in de rol van klant en de overheid als dienstverlener. Het benadrukken van de aanpak van maatschappelijke problemen sluit meer aan bij het bestuurlijk- democratische perspectief waarbij welzijnswerk tot doel heeft om maatschappelijke problemen op te lossen dan wel hanteerbaar te maken.
De overheid als dienstverlener - de supermarket state – past in het gedachtegoed van New Public Management (NPM) en is politiek te plaatsen in conservatieve en liberale hoek, terwijl de overheid als souvereign state eerder door socialistische en sociaaldemocratische politici wordt benadrukt (Christensen en Laegrid, 2004 onder verwijzing naar Olsen, 1988). Halachmi (2002) plaatst de benadering van efficiënte, klantgerichte dienstverlening in het anti-staat beleid van de Tories in Groot-Brittannië en het vertoog over maatschappelijke effecten binnen het Labour beleid. Het Labour beleid is gericht op de aanpak van maatschappelijke problemen, overigens wel met grote nadruk op effectieve besteding van belastinggeld.