Democratisch bestuur en verantwoording
Democratisch bestuur en verantwoording
Democratisch bestuur en verantwoording
De analyse van de rol van de overheid resulteert in een genuanceerd beeld. Enerzijds is er de conclusie dat de traditionele opvatting over goed bestuur onvoldoende ruimte geeft voor brede participatie door burgers. Een conclusie is echter ook dat in de moderne opvattingen de rol die de overheid blijft houden niet altijd op zijn waarde geschat wordt. Die rol van de overheid in de netwerksamenleving is niet kleiner, maar anders.
In de traditionele opvattingen over goed bestuur - met responsiviteit, behoorlijkheid en effectiviteit als normen voor goed bestuur - is de invloed van burgers c.q. volksverte- genwoordigers gesitueerd in de eerste fase van de beleidscyclus, in de besluitvorming, en in de laatste fase, in de evaluatie en beoordeling van de resultaten. Ten behoeve van de beleidsvorming luistert de overheid naar wat er in de samenleving leeft en in de besluitvorming hebben burgers de mogelijkheid te participeren, maar daarna is het een kwestie van behoorlijke en zorgvuldige uitvoering. Vanuit de moderne opvattingen wordt benadrukt dat maatschappelijke veranderingen niet in detail planbaar en stuurbaar zijn en dat in de doe-democratie samenwerking met burgers en organisaties ook in de uitvoering geboden is. Beleid wordt daarbij mede vanuit de uitvoering nadere invulling gegeven: de frontlijnsturing. Met die frontlijnsturing wordt ruimte geboden aan zowel uitvoerend professionals als aan burgers.
De overheid en de representatieve democratie blijven echter een belangrijke rol en verantwoordelijkheid behouden. De overheid is niet zo maar één van de spelers op het maatschappelijke veld. De overheid heeft allereerst een ordende, verbindende en sym- bolische rol, die inspirerende en verbindende communicatie vereist. De overheid en de volksvertegenwoordiging hebben verder de verantwoordelijkheid om te waken over democratische verhoudingen wat betreft de zeggenschap over en de toegankelijkheid van publieke voorzieningen, ook als die voorzieningen niet door de overheid zelf in stand gehouden worden.
Ook de norm behoorlijkheid voor goed bestuur laat een genuanceerde beeld zien. De Commissie Behoorlijk Bestuur (Halsema et al., 2013) constateert dat ter bevordering van ethisch verantwoord handelen van bestuurders in de afgelopen jaren veel verschillende codes zijn opgesteld. De commissie geeft een lijst van 21 codes met de toevoeging dat die lijst nog niet compleet is. Die codes vervullen een belangrijke functie. maar die codes alleen zijn volgens de commissie geen oplossing van het vraagstuk van behoorlijk bestuur. “Gedragsregels formuleren heeft alleen zin als het leidt tot herleving van het
gesprek over de maatschappelijke taak en de eigen rol en verantwoordelijkheid daarbij; het heeft geen zin als er meer dan voldoende regels bestaan, maar gedrag niet verandert. Behoorlijk bestuur is per slot van rekening geen resultaat van procedures of protocollen, maar van het feitelijk handelen van mensen.” (Halsema et al., 2013, p. 5). De commissie bepleit dan ook niet meer regels, maar het nemen van verantwoordelijkheid door bestuurders door het afleggen van verantwoording. Een belangrijke voorwaarde daarvoor is volgens de commissie “een open cultuur waarin mensen elkaar aanspreken op dingen die mis dreigen te gaan. En waarin ze onderling niet terugdeinzen voor wat tegenwoordig in internationaal gezelschap een Difficult Conversation heet: een lastig gesprek.” (Halsema et al., 2013, p. 7). Dat neemt echter niet weg dat regelgeving van belang blijft als referentiekader voor het lastige gesprek en om de mogelijkheid van juridische procedures open te houden.
Ten aanzien van de ondersteuning van burgers speelt een vergelijkbaar spanningsveld, dat van regels versus maatwerk. In de (nieuwe) Wmo wordt minder in termen van regels en rechten gesproken en meer in termen van maatwerk. In de Wmo van 2007 stond de
compensatieplicht centraal: de verplichting voor gemeenten om mensen met een beper- king of psychische problematiek te compenseren voor de beperkingen die zij ondervinden bij hun zelfredzaamheid en participatie. In de Wmo van 2015 wordt over ‘maatwerkvoorziening’ gesproken. Gemeenten zijn gehouden “de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psy- chosociale problemen” te ondersteunen alsmede “beschermd wonen en opvang” te bieden (Wmo, 2015, artikel 1.1.1). Het streven is maatwerk, maar gelijke behandeling blijft uiteraard ook een bestuurlijke norm en dat vormt dan ook een van de dilemma’s van de participatiesamenleving (Putters, 2014).
De decentralisatie van overheidstaken naar de gemeenten is beargumenteerd vanuit de gedachte van maatwerk. Gemeenten zijn, zo is de gedachte, de aangewezen bestuurs- laag om maatwerk te realiseren; zij kunnen voorzien in de noodzakelijke integraliteit en maatwerk én kunnen beter inspelen op de rol van het sociale netwerk rond de burger (Decentralisatiebrief, 2013). Maar decentralisatie blijkt geen garantie voor democrati- sche verhoudingen. Ten aanzien van burgerinitiatieven wordt veel informeel overlegd. Sociale wijkteams hebben nu veelal korte lijnen met de lokale overheid. De besluitvor- ming informaliseert met de risico’s van een verantwoordingsdeficit als gevolg (Tonkens et al., 2015). De vraag is ook of gemeenteraadsleden in dat kader wel voldoende tegen- wicht kunnen bieden bij besluiten over de gespecialiseerde zorg, nu gemeentes daarvoor
op regionaal niveau samenwerken (Loots en Peeters, 2013). En verder is er de kritiek dat er op lokaal niveau te weinig ruimte is om eigen beleid te voeren omdat landelijk nog veel lijnen worden uitgezet (Putters, 2014; Broertjes, 2014).
Volgens Van de Donk zou het bij de decentralisatie moeten gaan om “een werkelijke vernieuwing en horizontalisering van verhoudingen die recht doet aan de noodzakelijke, door wederkerigheid en ruimte voor innovaties gedreven zorgcultuur.” (p. 11). Van de Donk toont zich voorstander van de moderne benadering als hij zich sterk maakt voor een benadering waarin de samenleving niet tot een te besturen object gereduceerd wordt en de verhouding tussen bestuur en bestuurden opgepakt wordt als een subject-subject relatie (p.17). Maar de noodzaak van verantwoording blijft. Gericht monitoren van de resultaten van sociaal werk en democratisch debat daarover blijft een belangrijk element van goed bestuur naast alle informele contacten. En bij de verantwoording van bestuur- ders en publieke functionarissen blijft het zaak steeds opnieuw te zoeken naar een werkzame en democratische combinatie van informele en formele verantwoording.