De rol van de nationale institutionele context

Het SCP heeft een uitvoerige analyse gemaakt van de invloed van nationale instituties, zowel formeel als informeel, op de prevalentie van werkende armen. Om de zelfstandige betekenis van de institutionele context goed inzichtelijk te maken, is daarbij een

vergelijking gemaakt tussen een beperkt aantal landen met een tamelijk

overeenkomstige maatschappelijke achtergrond.¹⁰⁴ De onderzochte landen zijn: België, Denemarken, Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Het SCP concludeert dat de ordening van deze landen naar het percentage werkende armen over het algemeen goed overeenstemt met de veronderstellingen over de hoogte en bescherming van inkomens in deze landen. In het onderstaande worden de belangrijkste institutionele verschillen tussen Nederland en de vier andere landen toegelicht.

In Denemarken is de inkomensbescherming bij werkloosheid groot en zijn de kosten die werkenden voor hun kinderen maken verhoudingsgewijs goed gedekt (met name bij eenoudergezinnen). De hoge kwaliteit van bestuur, de sterke positie van de vakbonden en het kleine aandeel zelfstandigen en mensen met atypische contracten doen eveneens vermoeden dat het aandeel werkende armen in dit land beperkt van omvang is. De verschillen tussen de invloed van Deense en Nederlandse instituties gaan samen met uiteenlopende risico’s en verschillen in groepsomvang. De risico’s zijn meestal in het voordeel van Nederland: zowel zelfstandigen als werknemers met een lagere

arbeidsintensiteit en een lager inkomen (in het bijzonder als zij kinderen hebben) maken in ons land minder kans op armoede. De omvangsinvloeden pakken voor Nederland echter nadelig uit. Het armoedepercentage wordt opgestuwd door het grotere aandeel zelfstandigen en werknemers die een lage arbeidsintensiteit combineren met een laag inkomen. Nederland heeft ook meer atypische arbeidsrelaties dan Denemarken, met

103Deze cijfers zijn afkomstig van de EU-SILC Survey. Een lage werkintensiteit binnen een huishouden is gedefinieerd als 0,2 - 0,45 van een voltijdsbaan. Een hoge intensiteit is hier gedefinieerd als 0,55 - 0,85 van een voltijds baan.

104De maatschappelijk achtergrond is hierbij gedefinieerd als de nationale welvaart, de kans op

werkloosheid, het ontwikkelingspeil en de opbouw van de werkende bevolking. De verschillen m.b.t.

deze indicatoren blijken tussen de vijf focuslanden verhoudingsgewijs klein, zeker wanneer deze worden vergeleken met de gevonden patronen in de andere EU-lidstaten.

name in de vorm van nulurencontracten, schijnzelfstandigen en gedetacheerden. Dit suggereert volgens het SCP dat de Nederlandse arbeidsmarkt- en sociale

zekerheidsinstituties vergeleken met het Deense ‘flexicurity model’ niet tot meer armoede onder werkenden leiden doordat de risico’s groter zijn, maar doordat de omvang van kwetsbare groepen in Nederland groter is en die van kansrijke groepen kleiner.

Werkenden genieten in België veel bescherming, mede in de hand gewerkt door sterke vakbonden. Dat komt bijvoorbeeld tot uiting in een relatief hoog minimumloon en het verbod op nulurencontracten. Daar staat tegenover dat werkenden die hun baan verliezen in België wat minder goed beschermd worden, terwijl ook de dekking van de kosten van kinderen niet heel uitgebreid is. Bovendien is er een vrij groot aandeel zzp’ers, wat de kans op armoede onder werkenden kan vergroten. De uitkomsten geven aan dat in de vergelijking tussen Nederland en België vooral verschillen in de

groepsomvang bepalend zijn. De risico’s zijn in Nederland vaak vergelijkbaar met of iets lager dan in België. Het grotere percentage werkende armen komt enerzijds doordat Nederland meer werknemers heeft met lagere uurinkomens bij wie de arbeidscapaciteit van het huishouden niet ten volle wordt benut, en anderzijds doordat de werknemers met de meest gunstige kenmerken (hoge arbeidsintensiteit, hoog uurinkomen) in Nederland minder voorkomen. Ook komen in Nederland meer atypische arbeidsrelaties voor. Het SCP geeft daarbij aan dat dat de flexibilisering van de Nederlandse

arbeidsmarkt, afgezet tegen het meer traditionele Belgische beleid, in een grotere groep werknemers in een precaire inkomenspositie heeft geresulteerd.

In Duitsland is het armoederisico ten opzichte van Nederland theoretisch kleiner doordat er minder zzp’ers zijn en doordat de kosten van kinderen bij werkenden via de gezinsuitkeringen beter gedekt zijn. Daar staat echter tegenover dat werkenden in Duitsland minder goed beschermd zijn tegen kortdurende werkloosheid (met name alleenstaanden en paren zonder kinderen) en dat de vele kleine baantjes gepaard kunnen gaan met onderbetaling van degenen voor wie het geen nevenfuncties zijn.

Hoewel Duitsland sinds 2015 ook een wettelijk minimumloon kent, blijkt deze norm in veel functies – waaronder de mini jobs – in de praktijk niet te worden toegepast.¹⁰⁵ De positie van vakbonden is ongeveer vergelijkbaar met die in Nederland. Nadere analyse geeft aan dat in Duitsland het verschil in de relatieve omvang van werkende armen met name verklaard wordt door de positie van werknemers; het aandeel zelfstandigen onder deze groep is in Duitsland iets kleiner. Het verschil wordt dus vooral bij werknemers gemaakt. Duitsland telt vooral meer werkende armen dan Nederland door de grotere risico’s bij werknemers met lage bruto-uurinkomens, en doordat de groep die per uur relatief weinig verdient er groter is. Daarnaast betekent de relatief goede bescherming van gezinnen met kinderen in Duitsland dat de risico’s vooral neerkomen bij

werknemers zonder kinderen en met een laag uurinkomen.

Het Verenigd Koninkrijk kent van de genoemde landen de minst uitgebreide beschermingsniveaus en daarmee de meeste werkende armen. Het minimumloon ligt net onder de armoedegrens en als werkenden hun baan verliezen, zakken zij door de lage vervangingsinkomens daar gemakkelijk onder. Er is een grote groep zzp’ers, terwijl de beperkte regulering zorgt voor veel kwetsbare uitzendarbeid en atypische

dienstverbanden (met name nulurencontracten en stages). De gezinsuitkeringen zijn niet voldoende om de kosten van kinderen op minimumniveau te dekken. De geringe

105 Https://www.trouw.nl/nieuws/miljoenen-duitsers-schieten-niets-op-met-het-minimumloon-ze-krijgen-het-niet~b953d0ce/.

mate van organisatie in vakbonden, in combinatie met hun zwakke positie in de sociaaleconomische beleidsontwikkeling en het arbeidsvoorwaardenoverleg, werkt vermoedelijk in de hand dat in het Verenigd Koninkrijk werkenden een grotere kans op armoede hebben dan in de andere vier landen. Een nadere analyse leert dat de

verschillen tussen Nederland het Verenigd Koninkrijk niet voortkomen uit een grotere omvang van groepen met hogere armoederisico’s, maar wel doordat deze groepen in de regel een veel hoger risico op armoede lopen.

Bovenstaande analyse leert dat de tussenpositie die Nederland binnen de groep van vijf focuslanden inneemt, mede begrepen kan worden uit de besproken institutionele context. Duidelijk wordt dan dat werknemers in Nederland verhoudingsgewijs goed af zijn. De kans op armoede onder deze werkenden wordt beperkt door het hogere minimumloon, de goede kwaliteit van het openbaar bestuur en de hoge

vervangingsinkomens bij werkloosheid. Hierdoor zakken werknemers niet zo snel onder de armoedegrens als ze korte tijd geen werk hebben of arbeidsuren verliezen.

Hiertegenover blijkt de groep minder goed beschermde werkenden – waaronder zzp’ers, tijdelijke werknemers en personen met atypische arbeidscontracten – in Nederland relatief groot. De omvang van laatstgenoemde typen arbeidsrelaties resulteert in een groter aantal werkende armen dan in landen als België en Denemarken.

Eurofound heeft een vergelijkbare studie verricht naar nationale welvaartsystemen.¹⁰⁶ De in deze studie bepaalde criteria leidden tot een indeling waarbij voor enkele Scandinavische landen (sociaaldemocratisch model) een geringe kans op werkende armen wordt voorspeld en voor het Verenigd Koninkrijk (liberaal model) evenals de meeste zuidelijke lidstaten (stelsel met een sterke familiale solidariteit) een veel hogere kans op armoede onder werkenden. Nederland ligt daar (als continentaal model) ergens tussen met een gematigd armoederisico onder werkenden. Deze stelselvergelijkingen lopen in de pas met de gevonden verschillen in prevalentie van werkenden armen.

3.3 Samenvattende conclusies

Een vergelijking tussen landen naar de prevalentie van werkende armen leert dat deze problematiek allerminst een uniek Nederlands verschijnsel is. Werkende armen vormen in alle lidstaten van de Europese Unie een substantiële groep binnen de werkzame beroepsbevolking. Bovendien nemen de aantallen werkenden in armoede gedurende het afgelopen decennium verder toe.

In vergelijking met de EU-28 als geheel is de omvang van deze groep in Nederland relatief bescheiden, al zijn de verschillen met de meeste omliggende landen beperkt.

Eveneens wordt duidelijk dat de verklaringen ook elders worden gezocht in zowel sociaal-demografische factoren (kenmerken van het individu en het huishouden) als in de wijze waarop de arbeidsmarkt is georganiseerd. Enerzijds lopen jongeren, vrouwen, laagopgeleiden, migranten en degenen uit grote en eenoudergezinnen een relatief grote kans om als werkende op of onder de armoedegrens terecht te komen. Anderzijds gaat het om de groep werkenden in deeltijd, tijdelijke werknemers en zelfstandigen. Ook blijkt de werkintensiteit op het niveau van huishoudens een belangrijk factor in de kans om als werkende in armoede te geraken. De genoemde risicogroepen werkende armen zien zich in alle EU-lidstaten gesteld voor sterk toegenomen armoederisco’s.

In aanvulling op deze analyse blijkt de relevantie van de institutionele context. Deze context bepaalt immers het bestaan en kenmerken van verschillende arbeidsrelaties,

106Ahrendt, D. e.a. (2017) In-work poverty in the EU. Hoofdstuk 1. Research Report. Dublin, Eurofound.

inclusief de beschermingsniveaus die deze groepen genieten. In dit verband laten

uitgebreide analyses van Eurofound en het SCP zien dat Nederland te midden van min of meer vergelijkbare landen een tussenpositie inneemt daar waar het gaat om het aantal werkende armen. Deze positie wordt vervolgens uitgelegd aan de hand van de

institutionele context, waarbij voor Nederland twee min of meer tegengestelde effecten worden geconstateerd. Enerzijds wordt duidelijk dat werknemers in Nederland

verhoudingsgewijs goed af zijn. De kans op armoede onder deze werkenden wordt in Nederland beperkt door het in verhouding met sommige andere landen hoog

minimumloon, de goede kwaliteit van het openbaar bestuur en de hoge

vervangingsinkomens bij werkloosheid. Hierdoor zakken werknemers niet zo snel onder de armoedegrens als ze korte tijd geen werk hebben of arbeidsuren verliezen.

Anderzijds blijkt de groep minder goed beschermde werkenden – zoals zzp’ers, tijdelijke werknemers en personen met atypische arbeidscontracten – in Nederland relatief groot.

De omvang van laatstgenoemde typen arbeidsrelaties resulteert juist in een groter aantal werkende armen dan in verschillende ons omringende landen.