Armoedebestrijding via herverdeling onvoldoende effectief

Langere tijd heeft de overheid een marginale rol gespeeld bij de hulp aan armen. Pas na de Tweede Wereldoorlog kwam het primaat van de armoedebestrijding bij de overheid te liggen. Sinds medio jaren negentig hanteert de overheid de eigen

verantwoordelijkheid van mensen als uitgangspunt; de taak van de overheid is het creëren van de voorwaarden waarbinnen mensen hun verantwoordelijkheid kunnen waarmaken. Waar dat niet op eigen kracht lukt, moet de overheid helpen met beleid gericht op activering, participatie en bevordering van zelfredzaamheid. Ondanks al het beleid en de beleidswijzigingen is er over een langere termijn geen structurele afname van de armoede zichtbaar. Armoede onder werkenden neemt toe in perioden van laagconjunctuur en daalt bij hoogconjunctuur. Maar zoals in hoofdstuk 2 werd geschetst is er over een langere termijn sprake van een vrij constant percentage werkende armen, en in absolute zin sprake van een toenemend aantal werkende armen. Het

conjunctuureffect op het armoedecijfer bedraagt ongeveer dertig procent. Achter deze de macro cijfers is echter ook sprake van een stabiel aantal werkenden die langdurig in armoede verkeren en is er een groep die na verloop van tijd weer terugvalt in armoede.

112SER (2020) Volatiliteit Nederlandse economie nader bezien. SER-verkenning 20/01. Den Haag, Sociaal-Economische Raad.

113Daar staat tegenover dat belangrijke voorzieningen als onderwijs, zorg en het basispensioen (AOW) grotendeels uit collectieve middelen worden gefinancierd, zodat dit niet uit het nettoloon hoeft te worden betaald.

Het ministerie van Financiën heeft een afwegingskader geformuleerd voor het te voeren inkomensbeleid. Naast het stimuleren van arbeidsparticipatie streeft de overheid binnen het inkomensbeleid ook een evenwichtige inkomensverdeling en gezonde

overheidsfinanciën na. Figuur 4.4 geeft het afwegingskader van het inkomensbeleid schematisch weer.

Figuur 4.4: afwegingskader in het inkomensbeleid

Bron: Ministerie van Financiën (2019) Onderzoek Marginale druk: op het randje van de mogelijkheden, p.10.

Er zal altijd een afweging gemaakt moeten worden tussen arbeidsmarktprikkels, het streven naar een evenwichtige inkomensverdeling en de overheidsfinanciën.¹¹⁴ Voor arbeidsparticipatie en evenwichtige inkomensverdeling bestaan afzonderlijke regelingen, waarbij de overheid tegelijkertijd probeert regelingen te richten op specifieke groepen en de betaalbaarheid. De afruil tussen deze zelfstandige doelstellingen betekent dat een te sterke nadruk op de ene doelstelling ten koste gaat van een ander. Binnen deze integrale afweging wordt gezocht naar het optimale evenwicht: gemakkelijke keuzes bestaan niet.

Tijdens de economische crisisjaren die volgden op de kredietcrisis in 2008 zijn de lasten verzwaard en is er bezuinigd om de overheidsfinanciën weer op orde te krijgen.¹¹⁵ Hierbij zijn regelingen versoberd en meer gericht gemaakt. Zo is onder meer de btw verhoogd en zijn regelingen voor chronisch zieken beperkt. Ook zijn de

bijstandsuitkeringen sinds 2012 verlaagd. Tegelijkertijd is de koopkracht van de lagere inkomens ondersteund via fiscale maatregelen en door de zorgtoeslag en het

kindgebonden budget te verhogen. Door deze compensatie af te bouwen voor hoge inkomens is deze vooral terechtgekomen bij lage en middeninkomens: de algemene heffingskorting, arbeidskorting en toeslagen zoals de zorgtoeslag en het kindgebonden budget zijn verhoogd en inkomensafhankelijker gemaakt. Binnen het afwegingskader in het inkomensbeleid lag er daarmee veel nadruk op de overheidsfinanciën en een

redelijke inkomensverdeling en minder op het aantrekkelijk maken van werken.

Naast de voornoemde doelstellingen is transparantie een belangrijke toetssteen voor maatregelen in de inkomenssfeer. Bij de mogelijke keuzes tussen de doelstellingen moet ook worden nagegaan in hoeverre dit bijdraagt aan het maken van verstandige

financiële keuzes door werkenden en niet werkenden. Instrumenten waarvan de

114Ministerie van SZW/Financiën (2019) Marginale druk: op het randje van de mogelijkheden. Den Haag, Ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid/Financiën, september 2019.

115Ministerie van SZW (2016) Terugblik inkomensbeleid en koopkracht 2012-2017. Den Haag, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 23 november 2016.

financiële gevolgen voor betrokkenen goed zijn in te schatten, zijn effectiever omdat bijvoorbeeld werkenden beter zullen kunnen inschatten wat meer-werken voor hun portemonnee betekent.

Werken loont vaak nog onvoldoende

Eén van de pijlers in het inkomensbeleid is het positief stimuleren om werk te

aanvaarden of meer uren te werken. Wie meer werkt en daardoor meer verdient, zou er financieel op vooruit moeten gaan en zich daardoor bijvoorbeeld aan armoede kunnen ontworstelen. Dat blijkt niet zonder meer het geval als gevolg van de marginale druk en de armoedeval. De marginale druk geeft aan welk deel van elke extra verdiende bruto-euro niet leidt tot een toename van het netto-inkomen. De marginale druk meet voor verschillende huishoudens het verlies aan inkomen bij een bruto inkomensstijging door belastingen en premies en het wegvallen van inkomensafhankelijke regelingen. De marginale druk is een combinatie van de schijftarieven (inclusief aftrekposten) en diverse inkomensafhankelijke regelingen zoals de zorgtoeslag, de huurtoeslag, het kindgebonden budget, de algemene heffingskorting, de arbeidskorting, de

inkomensafhankelijke combinatiekorting en het werknemersdeel van de

pensioenpremies. Ook de huishoudsamenstelling is hierbij van belang. Door het geleidelijk afbouwen van inkomensafhankelijke regelingen, heffingskortingen en toeslagen is vooral sprake van een hoge marginale belastingdruk voor mensen die zich opwerken van een minimumloon naar modaal inkomen (figuur 4.5).

Figuur 4.5: gemiddelde marginale druk en 5- en 95-procentpercentielen in 2021

Bron: Ministerie van Financiën (2019), marginale druk: op het randje van de mogelijkheden.

Wanneer als gevolg van een hoge marginale druk mensen aan de onderkant van de inkomensverdeling, zoals veelal het geval bij werkende armen of mensen die vanuit een bijstandsuitkering aan de slag gaan, worden ontmoedigd om meer te gaan werken (om zich uit armoede te ontworstelen), is er sprake van een armoedeval. Omdat de

marginale druk hoog is, levert (meer uren) werken weinig extra inkomen op. De toeslagenen de algemene heffingskorting worden afgebouwd bij een stijging van het

inkomen. De gevolgen daarvan kunnen per huishouden sterk verschillen zoals uit figuur 4.5 valt op te maken.

De marginale druk is echter niet eenvoudig te verlagen. Er speelt er een aantal dilemma’s. De marginale druk kan niet worden verlaagd zonder dat meer geld

beschikbaar wordt gesteld of zonder dat het leidt tot negatieve inkomenseffecten aan de onderkant van het inkomensgebouw. Binnen deze afweging kan er sprake zijn van het herverdelen van de marginale druk, waarbij de extreme marginale druk voor een groep wordt verminderd, maar de marginale druk voor een andere groep in het

inkomensgebouw toeneemt.

Naast de marginale druk bestaat er ook de gemiddelde druk: het totale verschil tussen het bruto-inkomen en het nominaal beschikbaar inkomen uitgedrukt als percentage van het bruto-inkomen. Tegenover een hoge marginale druk staat binnen het huidige stelsel over het algemeen namelijk een relatief lage gemiddelde druk. Dit komt doordat de marginale druk het gevolg is van (de afbouw van) inkomensregelingen. Deze

inkomensondersteuning zorgt tegelijkertijd voor een lage gemiddelde druk voor mensen die recht hebben op deze regelingen. Voor huishoudens die recht hebben op relatief veel inkomensondersteuning, waaronder in veel gevallen ook werkende armen, veelal aan de onderkant van het inkomensgebouw – kan de gemiddelde druk hierdoor negatief zijn (zij betalen minder belasting dan dat zij aan inkomensondersteunende regelingen

ontvangen). De heffingskortingen zijn echter niet door werkenden in de lagere inkomensgroepen (volledig) te verzilveren.

Groot aandeel kwetsbare zelfstandigen ondanks fiscale faciliteiten

Er is sprake van relatief veel armoede onder bepaalde groepen zzp’ers. Het aantal zelfstandigen zonder personeel is sterk gestegen tot 1,1 miljoen in 2019.¹¹⁶ Het aandeel zzp’ers is in Nederland sterker gestegen dan in (alle) andere OESO-landen. Het verschil in belastingdruk tussen werknemers en zelfstandigen is aanzienlijk. Figuur 4.6 vergelijkt de marginale belastingdruk voor werknemers en zelfstandigen. Hieruit blijkt dat zzp’ers vrijwel over de hele linie van het inkomensgebouw een lagere marginale druk kennen;

hoewel niet alle zzp’ers gebruik kunnen maken van de zelfstandigenaftrek. Ook wordt deze aftrek geleidelijk afgebouwd.

116CBS (2020) Ontwikkelingen ZZP. Den Haag, Centraal Bureau voor de Statistiek, online publicatie.

Figuur 4.6: marginale druk werknemers en zelfstandigen

Bron: SEO (2017), Evaluatie fiscale ondernemersregelingen

Voor zzp’ers met lagere winstinkomens is de doorwerking naar de toeslagen van belang.

De ondernemingsfaciliteiten kunnen worden afgetrokken van het verzamelinkomen om het recht op toeslagen vast te stellen. Zelfstandigen hebben hierdoor recht op hogere toeslagen dan werknemers met een vergelijkbaar belastbaar inkomen.¹¹⁷ De

aanvullende fiscale faciliteiten en de doorwerking op de toeslagen kunnen niet voorkomen dat sprake is van een groter aandeel kwetsbare werkenden onder zzp’ers dan onder werknemers.