4. Juridische bouwstenen van Verordening 1151/2012 en de implementatie in de lidstaten
4.4. De implementatie van Verordening 1151/2012 in de praktijk
De diverse vormen en middelen die het EU-beleid aanneemt in de lidstaten worden hier in drie delen besproken. Ten eerste wordt de organisatie van de controleautoriteiten toegelicht. Daarna volgt de organisatie van de kosten. Tenslotte zijn, los van de interpretatie van specifieke artikelen, significante verschillen te vinden in de aantallen producten die staan geregistreerd als BOB, BGA en GTS, die als derde worden besproken.
289 Artikel 36(1) Verordening 1151/2012. Hierin staat ook dat de autoriteit(en) moeten worden ingesteld in overeenkomst met
Verordening 882/2004.
290 Artikel 3 Verordening 882/2004. 291 Artikel 37(1) Verordening 1151/2012.
65
4.4.1. Controleautoriteiten
De nationale instituties die in de lidstaten controles uitvoeren op de producten uit het beleid nemen de vorm aan van private instituties, publieke instituties, of van een combinatie van de twee. Het over- zicht in Tabel 2 toont aan welke lidstaten private controlelichamen (A), publieke controlelichamen (B), of een combinatie tussen private en publieke lichamen (C) hebben.293 In de meeste lidstaten
worden private controlesystemen gehanteerd: in Oostenrijk, België, Bulgarije, Cyprus, Tsjechië, Duits- land, Griekenland, Frankrijk, Hongarije, Ierland, Italië, Letland, Portugal, Roemenië, Slowakije, Slove- nië, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Publieke controlesystemen worden gehanteerd in Denemar- ken, Estland, Finland, Litouwen en Nederland.294 De lidstaten Spanje, Luxemburg, Malta en Polen
gebruiken gecombineerde systemen van private en publieke autoriteiten. In een onderzoeksrapport wordt de conclusie getrokken dat in de lidstaten waar meerdere bevoegde autoriteit betrokken zijn, een gebrek aan transparantie en aan een centrale en algemene verantwoordelijkheid ontstaat. Over- zicht ontbreekt en daardoor zijn efficiëntie en effectieve coördinatie niet altijd verzekerd.295
Control system Countries
A = systems with private control bodies AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EL, FR, HU, IE, IT, LV, PT, RO, SK, SI, SE, UK
B = systems with control authorities DK, EE, FI, LT, NL C = combined systems of control authorities and private
control bodies
ES, LU, MA, PL
Tabel 2: De soorten controleautoriteiten in de lidstaten (2009).296
De verschillen in deze systemen zijn niet met een enkele verklaring te duiden. In een studie naar controlesystemen voor de nationale vleesinspectie in Duitsland en Denemarken doen Lodge en Wegrich een poging om verschillen in institutionele organisatie te verklaren met administratieve cultuur.
293 Susanne Padel, Beate Huber en Lizzie Melby Jespersen, ‘Control requirements’, in: Padel, Susanne ed., ‘The European Regu-
latory Framework and its implementation in influencing organic inspection and certification systems in the EU’ [rapport], 2010, p. 42.
294 Onder de Nederlandse publieke bevoegde autoriteit vallen drie controleorganisaties die producten controleren alvorens
deze als BOB, BGA of GTS op de markt komen. Het Kwaliteitscontrolebureau (KCB) voert met name controles uit in de groenten en fruitsector; voor zuivel is dit het COKZ en voor de overige producten (zoals de GTS Basterdsuiker) is dit de NVWA, in: Cor- respondentie tussen auteur en de RVO, 26 juni 2015.
295 EC DG Health and Consumers, ‘Study on fees’, p. E.2
296 Susanne Padel, Beate Huber en Lizzie Melby Jespersen, ‘Control requirements’, in: Padel, Susanne ed., ‘The European Regu-
latory Framework and its implementation in influencing organic inspection and certification systems in the EU’ [rapport], 2010, p. 42.
66
Germany is widely said to reflect a ‘legalistic’ culture;, Denmark is commonly associated with a more egalitarian policy ‘style’. Germany continued to rely on hardwiring administrative behaviour through law coupled with a rela- tively light-touch oversight style […]; Denmark, in contrast, introduced a comprehensive set of contractualized relationships between ministries and agencies that included output- and outcome-related targets for executive agencies […].297
4.4.2. Kosten
Ook in het dekken van de kosten voor de controles door nationale autoriteiten bestaan inconsisten- ties. Omdat in Verordening 1151/2012 wordt verwezen naar de toepassing van Verordening 882/2004298 en omdat in 2009 een uitgebreid onderzoek is gedaan naar de implementatie van deze
laatste verordening, worden hier de verschillen besproken die in het onderzoek ‘Study on fees or charges collected by the Member States to cover the costs occasioned by official controls’ naar voren komen. Bovendien gaat Verordening 882/2004 over voedselveiligheid, wat raakvlakken heeft met kwalitatief hoogwaardig eten.
In de studie wordt geconstateerd dat hoewel de verordening direct doorwerkt, bepaalde ar- tikelen vrijheid toestaan aan de lidstaten bij het instellen van kosten en vergoedingssystemen. Dit resulteert in significante verschillen tussen de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van artikelen 26-29 verordening 882/2004, over de kosten van controles. In sommige gevallen hebben bevoegde autori- teiten 'rather liberally interpreted provisions of Articles 26-29’. Dit is met name het geval in sommige lidstaten met gedecentraliseerd bestuur en gebrek aan voldoende centrale controle door de centrale bevoegde autoriteit.299 Verschillen zijn duidelijk te zien bij de implementatie van artikel 27(1) over
niet-verplichte kosten, waarbij lidstaten kunnen kiezen of zij wel of niet geld innen om de kosten van controles te dekken. Het onderzoek stelt vast dat 19 lidstaten, waaronder het VK en Polen, wel kiezen om vergoedingen te innen. In 6 lidstaten, waaronder Frankrijk, Italië en Slowakije, worden geen ver- goedingen geïnd. De 2 lidstaten met een gedecentraliseerde overheid (Duitsland en Spanje) innen vergoedingen in bepaalde regio’s; in andere regio’s worden geen vergoedingen geïnd.300
Uit een andere bron blijkt dat in Nederland de kosten voor de gehele procedure van het aan- vragen van een BOB, BGA of GTS worden gedragen door de overheid. Ook de kosten voor het beheer van de kwaliteitsregelingen worden gedragen door de Nederlandse staat. Echter komen de controles op de naleving voor rekening van de marktdeelnemers die aan die controles onderworpen zijn. Nadat
297 Martin Lodge en Kai Wegrich, ‘Governance as contested logics of control: Europeanized meat inspection regimes in Den-
mark and Germany’, Journal of European Public Policy, nr. 1 (2011), p. 91.
298 Zoals in artikel 36 en 37 Verordening 1151/2012.
299 EC DG Health and Consumers, ‘Study on fees or charges collected by the Member States to cover the costs occasioned by
official controls’, 2009, pp. E.2-E.3.
67
een product is aangevraagd, betalen de producenten van een BOB, BGA of GTS in Nederland dus voor elke controle.301
4.4.3. Aantal geregistreerde producten
Tenslotte wordt ook los van de implementatie van artikelen geconstateerd dat lidstaten het beleid niet even actief gebruiken. Een inconsistentie bestaat in de aantallen geregistreerde producten met een BOB, BGA en GTS. Een aantal lidstaten heeft grote aantallen geregistreerde producten; in andere lidstaten blijven de aantallen achter. Conneely en Mahon suggereren dat wanneer aantallen in regi- stratie achterblijven, dit komt doordat op het niveau van de lidstaten verschil bestaat ‘in interpretati-
on and application of the scheme’s remit, or other obstacles to its progress’.302 Ook zoude de grootte en
het inwonersaantal in de lidstaten kunnen meespelen. Daarnaast is een mogelijke verklaring voor de verschillen dat geen waarde wordt gehecht aan de BOB, BGA en GTS, waardoor sommige lidstaten geen interesse hebben in het beschermen van lokale producten. Deze constatering is afgeleid uit het onderzoek in paragraaf 3.5, waaruit is gebleken dat cultuurverschillen bijdragen aan de organisatie van de landbouw.
Tabel 3 toont per lidstaat de aantallen producten geregistreerd als BOB, BGA en GTS in 2010 (kolom ‘Agrt. prod. and foodstuffs’).303 In de andere kolommen staan de aantallen geregistreerde
wijnen,304 sterke dranken305 en gearomatiseerde wijnen.306 Italië en Frankrijk zijn koplopers wat
betreft het totaal aan producten uit de vier categorieën. Ook met de aantallen geregistreerde produc- ten met een BOB, BGA en GTS staan zij bovenaan (Italië met 193 producten en Frankrijk met 168 producten). Onder de lidstaten die achterblijven in aantallen bevinden zich zowel nieuwere lidstaten zoals Estland, dat pas in 2004 is toegetreden tot de EU wanneer het beleid al meer dan een decenni- um bestaat, als oudere lidstaten zoals Zweden en Luxemburg.
Een grote hoeveelheid geregistreerde producten betekent niet per definitie dat deze produc- ten veel opbrengen op de markt. Figuur 3 geeft de verhouding weer tussen de producten geregi- streerd als beschermde geografische indicatie (BOB of BGA) en de verkoopwaarde. Frankrijk, Duits- land, het Verenigd Koninkrijk en Ierland hebben in verhouding een hogere verkoopwaarde met min- der BOB en BGA producten. Italië, Spanje, Portugal, Griekenland, Oostenrijk en Hongarije hebben in
301 Correspondentie tussen auteur en de RVO, 26 juni 2015.
302 Ricky Conneely en Marie Mahon, ‘Protected geographical indications: Institutional roles in food systems governance and
rural development’, Geoforum, Vol. 60 (2015), p. 14.
303 Registratie gebaseerd op Verordening 510/2006, naar Tanguy Chever, Christian Renault, Séverine Renault en Violaine
Romieu, ‘Value of production of agricultural products and foodstuffs’, p. 8.
304 Registratie gebaseerd op Verordening 1234/2007, naar Ibidem. 305 Registratie gebaseerd op Verordening 110/2008, naar Ibidem. 306 Registratie gebaseerd op Verordening 160/1991, naar Ibidem.
68
verhouding een lagere verkoopwaarde met meer BOB en BGA producten.307 De institutionele voor-
zieningen die lidstaten op nationaal niveau treffen ten behoeve van de promotie van het beleid zijn van groot belang voor de economische efficiëntie van de produceten, zoals Conneely en Mahon on- derzoeken in ‘Protected geographical indications: Institutional roles in food systems governance and rural development.’308
Wine Agr. prod.
and food- stuffs Spirits Aromatised wine Total % Cum. % IT 521 193 39 1 754 27.2 27 FR 432 168 75 1 676 24.4 52 ES 131 126 28 0 285 10.3 62 GR 147 86 19 0 252 9.1 71 PT 40 111 19 0 170 6.1 77 DE 39 68 35 2 144 5.2 82 RO 50 0 19 0 69 2.5 85 BG 54 0 13 0 67 2.4 87 AT 29 13 13 0 55 2.0 89 HU 35 4 6 0 45 1.6 91 UK 4 32 3 0 39 1.4 92 CZ 13 22 1 0 36 1.3 94 BE 9 7 10 0 26 0.9 95 SI 17 1 7 0 25 0.9 95 NL 12 6 5 0 23 0.8 96 SK 8 4 10 0 22 0.8 97 CY 11 1 2 0 14 0.5 98 LU 1 4 9 0 14 0.5 98 PL 0 9 3 0 12 0.4 99 DK 4 3 1 0 8 0.3 99 LT 0 0 8 0 8 0.3 99 IE 0 4 3 0 7 0.3 99 FI 0 3 2 0 5 0.2 100 SE 0 2 3 0 5 0.2 100 MT 3 0 0 0 3 0.1 100 LV 0 0 3 0 3 0.1 100 EE 0 0 1 0 1 0.0 100 Total 1560 867 337 4 2768 100 / % Total 56.4 31.3 12.2 0.1 / / /
Tabel 3: Het aantal geografische indicaties per kwaliteitsregeling per lidstaat(2010).309
307 Tanguy Chever, Christian Renault, Séverine Renault en Violaine Romieu, ‘Value of production of agricultural products and
foodstuffs, wines, aromatised wines and spirits protected by a geographical indication (GI) [Rapport], p. 27.
308 Ricky Conneely en Marie Mahon, ‘Protected geographical indications’, p. 14.
309 Tanguy Chever, Christian Renault, Séverine Renault en Violaine Romieu, ‘Value of production of agricultural products and
69
Figuur 3: Het verkoopwaardepercentage in vergelijking met het aantal geregistreerde geo- grafische indicaties per lidstaat (2010).310