Op het menu: de vinEUgrette van ‘harmonisatie’ en ‘variatie’. Interpretaties van het EU-keurmerkenbeleid voor landbouwproducten en levensmiddelen in de lidstaten, getoetst in Griekenland.

(1)

Op het menu:

de vinEUgrette van

‘harmonisatie’ en ‘variatie’

Interpretaties van het EU-keurmerkenbeleid voor landbouwproducten en levensmiddelen in de lidstaten, getoetst in Griekenland

MA scriptie Europees beleid

Faculteit der Geesteswetenschappen Universiteit van Amsterdam

Laura J. M. C. van Rij 6122698 2 juli 2015 Onder begeleiding van

(2)

(3)

(4)

(5)

5

Voorwoord

In deze scriptie, die is geschreven in het kader van de MA Europees beleid aan de Universiteit van Amsterdam, wordt aangetoond dat de EU-verordening als rechtsinstrument niet op eenvormige wijze doorwerkt, maar dat de lidstaten de verordening zeer ruim interpreteren. Hierdoor neemt een EU-beleid verschillende vormen aan in de achtentwintig lidstaten van de Unie. In deze scriptie staat Ver-ordening 1151/2012 voor kwaliteitsregelingen voor landbouwproducten en levensmiddelen cen-traal. Aan de hand van het sociaalconstructivistische perspectief op beleid, wordt nagegaan hoe het beleid voor kwaliteitsmerken in Europa zich heeft ontwikkeld. Een zoektocht naar de invloeden, vi-sies en percepties op kwaliteitsproducten en naar de actoren die een rol spelen in de ontwikkeling van het levensmiddelenbeleid, toont aan dat het beleid is gevormd door de dynamiek van deze facto-ren en actofacto-ren. Dit maakt het beleid een complex geheel en verklaart waarom de verordening ver-schillend wordt geïnterpreteerd.

Hierbij houdt de zoektocht niet op. Met de behoefte om te bestuderen hoe het EU-beleid doorwerkt en welke betekenis het heeft in één van de lidstaten, is aan de hand van literatuuronder-zoek, discoursanalyse en veldwerk een gedetailleerde casus gemaakt van Griekenland. Een kijkje in de Griekse keuken toont nogmaals aan dat het beleid aan interpretatie onderhevig is. Hiermee wordt aan de studie van beleid vanuit het sociaalconstructivistische perspectief handen en voeten gegeven.

Het onderzoek bevindt zich op het snijvlak van beleidsstudies, recht, cultuur, geschiedenis en antropologie. Dit is conform de traditie van de studie Europees beleid, als onderdeel van Europese studies, aan de Universiteit van Amsterdam. Binnen deze opleiding wordt niet alleen aandacht be-steed aan de hedendaagse Europese politiek, maar worden ook cultuurgeschiedenis en ontwikkelin-gen uit het verleden onderzocht om de hedendaagse actualiteiten te begrijpen.

Tenslotte wil ik op deze plaats nog een aantal mensen bedanken. Ik ben de geïnterviewden zeer erkentelijk voor hun medewerking aan mijn veldwerk. Elk interview was een aanwinst voor het onderzoek. Ik heb veel geleerd, ben overal hartelijk ontvangen en heb kunnen meedelen in de plaat-selijke cultuur. Aan hen: Ευχαριστώ πολύ! Daarnaast ben ik Anne van Wageningen en Claske Vos er-kentelijk voor de aandachtige begeleiding. Ik heb in de laatste fase van mijn studie nog veel van hen geleerd. Het was een aanwinst om met hun hulp een juridisch een cultuurhistorisch perspectief met antropologische onderzoeksmethoden te combineren. Tenslotte wil ik papa en Marco bedanken, voor het uitwisselen van ideeën, voor een frisse blik op mijn tekst en voor de steun tijdens de laatste hecti-sche weken van mijn scriptie. Het onderzoek in Griekenland was daarnaast dankzij Marco een groot succes.

Deze scriptie gaat niet toevallig over een levensmiddelenbeleid; koken en tafelen behoren tot mijn favoriete bezigheden. Ik heb met deze scriptie dan ook met veel plezier een punt gezet achter mijn studietijd in Amsterdam.

Laura van Rij

(6)

(7)

7

Lijst van figuren en tabellen

Figuur 1: De rationele beleidscyclus ... 24

Figuur 2: Een greep uit de elementen die het beleid voor kwaliteitsregelingen vormen ... 29

Figuur 3: Het verkoopwaardepercentage in vergelijking met het aantal geregistreerde geografische indicaties per lidstaat (2010)... 69

Figuur 4: Griekse delicatessen en Griekse terroir ... 71

Tabel 1: De verschillen tussen ‘benaming’ en ‘aanduiding’ ... 37

Tabel 2: De soorten controleautoriteiten in de lidstaten (2009) ... 65

Tabel 3: Het aantal geografische indicaties per kwaliteitsregeling per lidstaat (2010) ... 68

(8)

(9)

9

Inleiding

Amuse en motivering van de chef Op het menu:

Nederlandse rauwmelkse witschimmelkaas Sardijnse casu marzu (kaas met wormen)

De documentaire ‘Stinkkaas’ illustreert aan de hand van ‘honderden jaren Europese cultuur – onhy-giënische kaas’ dat dezelfde Europese Unie-verordening verschillend in de lidstaten wordt geïmple-menteerd.1_{Uit ‘Stinkkaas’ blijkt dat de frequentie van kaascontroles, gebaseerd op Verordening}

882/2004 (controleverordening),2_{allerhande vormen aanneemt in Frankrijk, België, het Verenigd}

Koninkrijk, Nederland en Italië. Deze diversiteit is juridisch onlogisch. Immers hebben EU-verordeningen in theorie juist een uniformiserend karakter en geven zij geen vrijheid aan de lidsta-ten om vorm en middelen te kiezen in de implementatie, zoals bij richtlijnen het geval is. De rechtsge-volgen van de verordening ‘zijn in alle nationale wetgevingen dwingend, en wel gelijktijdig, automa-tisch en op eenvormige wijze’.3_{Met de verordening heeft de dus EU een instrument in handen om}

harmoniserend op te treden. Dit blijkt ook uit een bestudering van artikel 288 Verdrag betreffende de Werking van de EU (VWEU) over de rechtshandelingen waarmee de instellingen van de EU de be-voegdheden van de Unie kunnen uitoefenen.

Artikel 288 VWEU (…)

Een verordening heeft een algemene strekking. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.

(…)4

1 VPRO, ‘Stinkkaas’, De Slag om Brussel, 11 maart 2010, http://www.npo.nl/de-slag-om-brussel/25-03-2010/VPRO_1139538, geraadpleegd op 15 juni 2015.

2_{Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de}

naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn.

3_{EUR-Lex, ‘De verordening’, http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/l14522_}

nl.htm, geraadpleegd op 22 juni 2015.

(14)

14

Als de verordening harmonisatie nastreeft, is het onlogisch dat de kaascontroles, gebaseerd op dezelfde controleverordening, in Frankrijk eens in het half jaar plaatsvinden en in België en het Verenigd Koninkrijk eens per kwartaal. Hoe wordt verklaard dat de ongepasteuriseerde, zachte, rauwmelkse witschimmelkaas van de Nederlandse Hanneke eens in de vier weken wordt geleerd, terwijl de Italiaan Giovanni, kleine veehouder en kaasmaker uit Sardinië, nog nooit aan contro-les is onderworpen? Giovanni maakt bovendien ook de casu marzu, een kaas met een crèmige consis-tentie die ontstaat doordat talloze wormen hun leventjes in het product doorbrengen. De lokale be-volking produceert en eet de traditionele ‘wormenkaas’, hoewel het product vanwege hygiënevoor-schriften officieel niet in de EU verkocht mag worden. Ofschoon de ene lidstaat strengere regels op controles nahoudt dan de ander, voldoet elk van de hierboven aangehaalde lidstaten aan de Europese regels.5_{Daarnaast wordt uit de voorbeelden afgeleid dat de Nederlandse overheid vies is van een}

beetje stinkkaas, terwijl het in Italië als belangrijk onderdeel van de cultuur alle ruimte krijgt. Aan deze kaas-casus hangt duidelijk een luchtje; hoe is een grote mate van flexibiliteit mogelijk in de in-terpretatie van de verordening?

Het onderwerp van deze scriptie is de spanning tussen enerzijds de harmoniserende aard van de rechtstreeks toepasselijke verordening en anderzijds de verschillende implementaties van diezelfde verordening in de lidstaten. In deze scriptie wordt aangetoond dat de EU-verordening als rechtsinstrument niet op eenvormige wijze doorwerkt, maar dat de lidstaten de verordening zeer ruim interpreteren. Dit spanningsveld wordt onderzocht aan de hand van Verordening 1151/2012,6

waarmee een supranationaal keurmerkenbeleid wordt gevoerd om bescherming te bieden aan typi-sche, regionale Europese producten zoals ‘Roquefort’, ‘Gouda Holland’ en ‘Jamón Serrano’. De drie keurmerken van het beleid zijn de Beschermde Oorsprongsbenaming (BOB), de Beschermde Geogra-fische Aanduiding (BGA) en de Gegarandeerde Traditionele Specialiteit (GTS). Een vergelijkingsstudie van de toepassing van Verordening 1151/2012 toont aan dat het EU-beleid verschillende vormen aanneemt in de achtentwintig lidstaten van de Unie. Hoewel ‘harmonisatie’ wordt nagestreefd, is ‘variatie’ dus het gevolg. De onverenigbaarheid van ‘harmonisatie’ en ‘variatie’ doen denken aan de moeilijk mengbare ingrediënten ‘olie’ en ‘azijn’. Goed met elkaar vermengd, vormen zij een overheer-lijke vinaigrette. De emulsie is echter moeilijk te behouden; olie en azijn hebben de natuuroverheer-lijke nei-ging zich van elkaar te ontbinden. Dit toepassende op het onderwerp van deze scriptie, is de vraag hoe ‘harmonisatie’ en ‘variatie’ zich als contradictoire ingrediënten van het beleid voor kwaliteits-keurmerken tot elkaar verhouden. Hoe wordt de harmonisatie in het beleid gekenmerkt en wat ver-klaart de variatie in de toepassing van de verordening? Wat is tenslotte de bredere betekenis van deze ‘vinEUgrette’ in het kader van Europees beleid?

5_{VPRO, ‘Stinkkaas’, De Slag om Brussel, 11 maart 2010, http://www.npo.nl/de-slag-om-brussel/25-03-2010/VPRO_1139538,}

geraadpleegd op 15 juni 2015.

6_{Verordening (EU) nr. 1151/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 inzake kwaliteitsregelingen}

(15)

15

Eén verordening, achtentwintig lidstaten en de constatering dat de verordening verschillend wordt toegepast in de lidstaten – hiermee rijst de vraag hoe de doorwerking van de verordening zich in een lidstaat manifesteert. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, wordt in het laatste hoofdstuk van deze scriptie in een casus de implementatie en de betekenis van de verordening in één van de lidstaten toegelicht. Deze lidstaat betreft Griekenland. De casus geeft inzicht in de werking en beteke-nis van het beleid voor kwaliteitsregelingen in Griekenland. De eigenheid waarmee de overheid en de producenten van kwaliteitsproducten omgaan met het beleid, benadrukt de mate waarop de veror-dening aan interpretatie onderhevig is. De Griekse casus is een aanwinst voor het onderzoek, omdat het de plaats en de rol van het EU-beleid in de (hedendaagse) praktijk verduidelijkt.

De diversiteit in de nationale implementaties van een verordening is met de klassieke theorie van de rationele beleidscyclus niet te verklaren. Het centrale argument van de liberaal-intergouvernementalist Moravcsik is dat Europese integratie verklaard moet worden ‘as a series of

rational choices made by national leaders’.7_{Leiders baseren hun preferenties voor Europese}

samen-werking op geopolitieke en economische belangen.8_{In een rationeel gevormd beleid ontwikkelen}

menselijke actoren met opzettelijke handelingen een beleid en kiezen zij ter implementatie juridische instrumenten waarmee het beleid lineair wordt toegepast. Met de verordening als instrument voor de uitvoering – of het nu gaat om het beleid van de kaascontroles, de kwaliteitsregelingen of anders-zins – zijn de rationeel te verwachten resultaten dan ook dat de verordening in elke lidstaat recht-streeks toepasselijk is, dat elke lidstaat de verordening een op een overneemt en dat dit resulteert in een uniforme toepassing van het beleid in de lidstaten. Volgens de rationele theorie neemt het beleid na de implementatie van een verordening van Zweden tot Griekenland en van Ierland tot Roemenië dus dezelfde vorm aan. Omdat in ‘Stinkkaas’ en in het vervolg van deze scriptie blijkt dat verschillen in de praktijk wel degelijk bestaan, wordt de klassieke, rationele beleidsanalyse verworpen. De ver-schillen moeten dus aan de hand van een andere theorie worden verklaard.

De theorie die wél handvatten aanreikt voor het verklaren van de flexibiliteit in de juridische interpretatie van een verordening, is het sociaalconstructivisme. Sinds de jaren 1990 zetten sociaal-contructivisten vraagtekens bij de rationele theorieën voor het verklaren van Europese integratie.9

Waar Moravcsik met de rationele theorie Europese integratie probeert te verklaren, trachten sociaal-constructivisten als de politicoloog Risse en de antropoloog Shore de werking van Europese integra-tie te begrijpen.10_{In essentie draait het sociaalconstructivisme om de notie dat mensen niet losstaan}

7_{Andrew Moravcsik, The choice for Europe: social purpose and state power from Messina to Maastricht, Ithaca, New York:}

Cor-nell University Press 1998, p. 18.

8_Ibidem.

9_{Stefan Bernard, ‘Beyond Constructivism: The Political Sociology of an EU Policy Field’, International Political Sociology, nr. 5}

(2011), p. 426.

10_{Thomas Risse, ‘Social Constructivism and European Integration’, in: Diez, Thomas en Antje Wiener eds., Introducing the} Mosaic of Integration Theory, Oxford: Oxford University Press 2009, pp. 144-161.

(16)

16

van hun omgeving; ideeën over de omgeving beïnvloeden de handelingen van individuen. Shore stelt dat het beleidsproces een sociale en symbolische handeling is, die worden gevormd door de wissel-werking tussen actoren, ideeën en ontwikkelingen.11_{Volgens Risse is sociaalconstructivisme “based}

on a social ontology which insists that human agents do not exist independently from their social envi-ronment and its collectively shared systems of meanings (‘culture’ in a broad sense)”.12_{Dit maakt beleid}

niet statisch en lineair, maar dynamisch. Factoren die meespelen in het beleid dat in deze scriptie centraal staat, zijn bijvoorbeeld bestuursverhoudingen, de houding van producenten en consumen-ten, de waarde die wordt toegekend aan grote en kleine producenten en de waarde van authenticiteit, kwaliteit en traditie voor de betekenis van eten. Waar antropologen in de toepassing van het sociaal-constructivisme terughoudend zijn over het recht, maakt Teubner deze vertaalslag wel. Hij stelt dat sociaal geconstrueerde waarden ook in de werking en in de toepassing van het recht een rol spelen.13

Hiermee wordt het verband gelegd tussen het sociaalconstructivisme en Verordening 1151/2012. Hiermee staat de hypothese dat beleid geconstrueerd is aan de basis van deze scriptie. Aan de hand van het sociaalconstructivistische perspectief op beleid, wordt nagegaan hoe het beleid voor kwaliteitsmerken zich in Europa heeft ontwikkeld. Met een zoektocht naar de invloeden, visies en percepties op kwaliteitsproducten en naar de actoren die een rol spelen in de ontwikkeling van le-vensmiddelenbeleid, wordt aangetoond dat het beleid is gevormd door de dynamiek van deze facto-ren en actofacto-ren. Dit maakt het beleid een complex geheel en verklaart waarom de verordening ver-schillend wordt geïnterpreteerd. In de verklaring en uitleg van de verhouding tussen harmonisatie en variatie in de verordening, wordt een brug geslagen tussen cultuurhistorische en juridische invloe-den. Zonder dat met de verordening expliciet cultuurbeleid wordt gevoerd, zijn het onder andere culturele factoren die de verordening vormgeven en die meespelen in de nationale toepassing van het beleid. Dit sluit aan bij het idee van zowel Mokre als Vos, dat cultuur als ‘hidden policy’ impliciet op-treedt op allerlei beleidsterreinen.14

De brug tussen het recht en cultuurhistorische factoren: Taste Book

Ter illustratie van de relevantie van de brug tussen de juridische en culturele kant van het besproken EU-beleid, volgt nu een voorbeeld waarin de EU geconstrueerde noties gebruikt in de communicatie van het beleid voor kwaliteitskeurmerken. Taste Book is een recente publicatie van de hand van de

11_{Cris Shore, ‘Locating the Work of Policy’, in: Colebatch, Hal, Robert Hoppe en Mirko Noordegraaf eds., Working for policy,}

Amsterdam: Amsterdam University Press 2010, pp. 212, 219.

12_{Thomas Risse, ‘Social Constructivism and European Integration’, p. 160.}

13_{Gunther Teubner, ‘The King's Many Bodies: The Self-Deconstruction of Law's Hierarchy’, Law & Society Review, nr. 4 (1997),}

pp. 764-765.

14_{Monika Mokre, ‘European Cultural Policies and European Democracy’, The Journal of Arts Management, Law, and Society, nr.}

1 (2007), p. 32 en Hendrik Vos, ‘Europese cultuurpolitiek: tijd voor een Belgisch-Nederlands initiatief?’, Internationale Specta-tor, nr. 5 (2005), pp. 268-269.

(17)

17

Europese Commissie (EC), die in april 2015 op een sociaal mediaplatform wordt aangekondigd door DG AGRI (Directoraat-Generaal voor Landbouw en plattelandsontwikkeling).15_{Het boek, met als}

on-dertitel ‘Explore the tastes of Europe’ en met de tekst ‘Enjoy. It’s from Europe’ op het voorblad, bevat recepten uit de ‘impressive portfolio of dishes and cuisines’ uit Europa.16_{Een vluchtige discoursanalyse}

van de publicatie toont al aan dat de EU met subjectieve en cultuurhistorische constructies zinspeelt op bepaalde Europese waarden. Het volgende citaat komt uit de inleiding van de publicatie.

Europe’s diverse mix of cultures, traditions and climate has given rise to a unique range of produce which span across all food groups. From meat to fruit and herbs to wine, there are thousands of products we are proud to call our own. Techniques can often be traced back over centuries where methods have been handed down from generation to generation, ensuring that they remain of the highest calibre and that quality never falters [vetgedrukt door

de auteur].17

De doelstellingen van de publicatie zijn: ‘to whet your appetite; to explore and learn from all

that Europe has to offer.’18_{Het ‘kookboek’ voor Europese producten geeft daarnaast uitleg over de}

kwaliteit, exclusiviteit en variëteit van Europese levensmiddelen.

[o]ne of our most enriching characteristics can be attributed to the wealth of diversity that exists between one member state and the next and from one geographical region to another. This variety is embodied in the cultural as-pects of our 28 individual countries [vetgedrukt door de auteur].19

De beschermingscertificaten BOB, BGA en TGI die voortkomen uit Verordening 1151/2012 worden ook uitgelicht. Hierbij wordt een link gemaakt tussen de bescherming van traditie en erfgoed enerzijds en de kwaliteitsregelingen anderzijds.20_{Daarnaast worden de certificaten ook gelieerd aan}

onder andere kwaliteit, lokaliteit, historie, smaak en excellentie.

When you see a product with one of these labels you can be sure of its

quali-ty. The product will be truly distinctive and will feature taste characteristics

retained from its local region. You can be certain that such a product was made with care and a deep respect for its history. A product carrying one of these stamps will have seductive flavours and its own true personality.21 [vetgedrukt door de auteur]

15_{EC DG Agri, Facebook-pagina ‘EU-Agri’, https://www.facebook.com/EUAgri?fref=ts, geconsulteerd op 17 april 2015.} 16_{EC EG Agriculture and Rural Development, Taste Book. Explore the tastes of Europe, 2015, p. 3.}

17_Ibidem. 18_Ibidem. 19_{Ibidem., p. 6.} 20_{Ibidem., p. 6.}

(18)

18

Take a close look at these quality logos. Familiarise yourself with what they look like and what they represent. These logos clearly identify products as being of true excellence. It is not easy for European products to receive such protection and the entire life cycle of a product, all the elements within it and the region in which it is produced is examined before they receive this mark

of quality.22_{[vetgedrukt door de auteur]}

De geografische en culturele diversiteit van de lidstaten is volgens de EU dus ingebed in de culturele variëteit van de EU-28. In Taste Book wordt het beleid door de EU zelf uitgelegd aan de hand van subjectieve waarden. Met deze waarden geeft de EU een goede indicatie van waar de verschillen in de implementaties van de verordening in de lidstaten vandaan komen. Deze begrippen spelen dan ook een hoofdrol in het vervolg van deze scriptie. Over ‘quality’, ‘local region’, ‘climate’, ‘history’,

‘tra-ditions’, ‘variety’ en ‘mark of quality’ (de vetgedrukte woorden in de bovenstaande citaten) is het

laat-ste woord nog niet gesproken.

Methodologie

Om de vragen rondom harmonisatie en variatie in het kader van Verordening 1151/2012 aan de hand van het sociaalconstructivisme te onderzoeken, is een multidisciplinaire aanpak van het onder-zoek noodzakelijk. Daarom is in de eerste fase antropologisch en politiek literatuuronderonder-zoek ver-richt en in de tweede fase cultuurhistorisch en juridisch literatuuronderzoek. In de derde fase is in het onderzoek naar de toepassing van de verordening in Griekenland literatuuronderzoek, een dis-coursanalyse en veldwerk verricht. De drie onderzoeksfasen worden nu apart toegelicht.

In de eerste onderzoeksfase is onderzocht hoe sociaalantropologen het beleidsproces inter-preteren. Hiertoe zijn de verschillende visies van politicologen en antropologen op het sociaalcon-structivisme vergeleken met andere integratie- en beleidstheorieën. Omdat tijdens het onderzoek bleek dat veel sociaalantropologen zich afzetten tegen de rationele beleidstheorie, is aan deze theorie apart aandacht besteed. Als tegenwicht aan de modellen van de rationele beleidscyclus, is gezocht naar een schematische voorstelling van het sociaalconstructivistische perspectief op beleid. Deze bleek onvindbaar. Om het sociaalconstructivisme, dat wat ongrijpbaar van aard is, toch goed uit te kunnen leggen, is een schematische voorstelling van de theorie als toegepast op Verordening 1151/2012 zelf ontworpen. Hierin staan een aantal van de elementen die in het beleid op elkaar in-werken.

In de tweede onderzoeksfase is onderzoek gedaan naar de totstandkoming van kwaliteits-keurmerken in Europa en op mondiaal niveau. Ook is bestudeerd hoe de constructie van eten is ge-vormd. Daarnaast is de inhoud en de implementatie van Verordening 1151/2012 geanalyseerd. Naar deze verschillende onderwerpen is cultuurhistorisch en juridisch onderzoek verricht. Hiertoe zijn

(19)

19

wetenschappelijke artikelen gebruikt van cultuurhistorische of juridische aard, maar ook zijn artike-len op het snijvlak van cultuur en recht geraadpleegd. Voorbeelden hiervan zijn bijvoorbeeld weten-schappelijke stukken over de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie op het gebied van producten met een geografische indicatie.

Ter aanvulling van dit literatuuronderzoek, was het in deze tweede onderzoeksfase ook noodzakelijk dat originele wetsteksten werden geraadpleegd. Waar mogelijk, is de originele bron onderzocht. Dit was niet het geval bij de negentiende-eeuwse Franse wetten, die daarom zijn geïnter-preteerd vanuit de wetenschappelijke artikelen. Wel zijn de originele internationale verdragen als-mede de originele Europese verdragen, arresten en verordeningen geraadpleegd.

Ten behoeve van de derde onderzoeksfase is in mei 2015 veldwerk verricht in Griekenland. De keuze om Griekenland als casus te behandelen, is gebaseerd op vooronderzoek waaruit bleek dat het traditionele, Griekse product ‘Feta’ een significante rol heeft gespeeld in de jurisprudentie van het Hof van Justitie. In een aantal arresten zijn de verschillen tussen de Griekse visie op landbouwpro-ducten en de visie hierop van landen als Denemarken op scherp gezet. Uit het onderzoek naar Feta is gebleken dat het product van grote culturele waarde is voor veel Grieken. Dit heeft de nieuwsgierig-heid aangewakkerd naar de andere aspecten van het kwaliteitskeurmerkenbeleid in Griekenland. Daarnaast waren, vanwege een recentelijk bezoek aan Griekenland in maart 2015, een aantal Griekse contacten al voorhanden.

Het veldwerk is gedaan op basis van kwalitatief onderzoek. In de traditie van het sociaalcon-structivitische perspectief, zijn interviews afgenomen om de praktijk van de werking van het beleid en de sociale en symbolische handelingen ten aanzien van het beleid te doorgronden. Aan de hand van zeven interviews onder verschillende Grieken is inzicht verworven in de elementen die in de Griekse toepassing van Verordening 1151/2012 meespelen. Om diversiteit onder de geïnterviewden te behouden, zijn mensen met verschillende belangen en posities ondervraagd. Twee interviews zijn afgenomen in de Griekse hoofdstad Athene onder Grieken met kennis over de standpunten van Griekse overheidsinstanties inzake het beleid. Hiermee is inzicht gegeven in de topdown werking van het beleid. Vijf interviews zijn afgenomen onder producenten van kwaliteitsproducten op het eiland Aegina en op de Peleponnesus. Deze producenten verwerken natuurlijke producten met traditionele technieken tot kwaliteitsproducten. Aan de hand van hun visies op de organisatie van de nationale toepassing van het beleid en op de betekenis van de waarden van kwaliteitsproducten, is de bottom-up invloed op het beleid onderzocht. Drie van deze geïnterviewden verwerken en verkopen pistache-noten. Hun profielen zijn verschillend; een van deze producenten heeft inzicht in het Europese kwali-teitsmerk voor de Fystiki Aeginas (pistache van Aegina); de andere twee zijn kritisch op het Europese keurmerk. Een ander interview is afgenomen onder een Fetaproducent met veel ervaring in de Euro-pese kwaliteitskeurmerken. Vanwege de betekenis van Feta als belangrijk product in de Griekse cul-tuur was dit interview onmisbaar in het veldwerk. De laatste geïnterviewde is een olijfolieproducent.

(20)

20

Deze heeft veel expertise met overheidsinstanties inzake kwaliteitsregelingen, maar is ook kritisch over de nationale organisatie van het beleid.

Elk interview heeft ongeveer een uur geduurd. Hierin was veel ruimte voor enerzijds de vi-sies op de nationale organisatie van het beleid en anderzijds de persoonlijke, culturele, maatschappe-lijke en economische perspectieven op het beleid. Met de verzameling van de zeven interviews zijn de overheidsmaatregelen, handelingen van producenten en de betekenis van waarden zoals ‘quality’ en ‘tradition’ in kaart gebracht. Complementair aan het veldwerk is literatuuronderzoek verricht. Daar-naast is met een discoursanalyse van de uitspraken en de conclusies door het Hof van Justitie over Feta de plaats en betekenis van Feta in het beleid voor kwaliteitsregelingen verhelderd.

Inhoud: van voorgerecht tot toetje

Deze scriptie wijst uit dat de vinEUgrette van harmonisatie en variatie niet ontmengt. De spanning tussen Europese regelgeving en nationale interpretaties is namelijk de werkelijkheid van het Euro-pees beleid. In de volgende hoofdstukken wordt aangetoond dat het beleid voor kwaliteitsregelingen naar buiten toe een sterk marktinstrument is. Hierdoor wordt het beleid van buitenaf gezien als standvastig en supranationaal. Dit geldt niet voor de toepassing van het beleid binnen de EU. Hier is diversiteit immers een sleutelbegrip. Ondanks de harmoniserende en de direct doorwerkende aard van de verordening, wordt het beleid eigenzinnig toegepast in de lidstaten. Dit betekent dat nationale culturen, tradities en wijzen van het organiseren van beleid sterker zijn dan de letter van de wet. De betekenis van deze conclusie is dat in de Europese Unie, zelfs in een geharmoniseerd beleid, veel ruimte bestaat voor andere factoren dan enkel de technocratische, beleidsmatige en rationele.

Om tot deze conclusie te komen wordt de lezer, in de stijl van het kookboek Taste Book, mee-genomen in een Europees zes-gangendiner van traditioneel, regionaal en authentiek eten, afkomstig uit het EU-beleid dat centraal staat in dit onderzoek. De amuse heeft tot dusver deze scriptie ingeleid. Hierna volgt hoofdstuk 1, het voorgerecht, waarin meer achtergrond wordt gegeven over de hypothe-se waarop de scriptie stoelt: de hypothehypothe-se dat beleid sociaal geconstrueerd is. Het voorgerecht sluit af met een model dat de inter-connectie van actoren, ontwikkelingen en ideeën verheldert waarop het beleid van kwaliteitsregelingen is gebaseerd. Hoofdstuk 2, de soep, plaatst de totstandkoming van het beleid in een cultuurhistorische context. Duidelijk wordt welke sociaaleconomische en politieke ont-wikkelingen in Frankrijk, Europa en in het internationale juridische speelveld bijdragen aan de uit-eindelijke totstandkoming van het Europese beleid. In hoofdstuk 3 wordt de rol van geconstrueerde noties in het beleid geanalyseerd. Dit hoofdstuk neemt de begrippen over die in de analyse van Taste

Book zijn bestudeerd. Achtereenvolgens komen ‘local region’ en ‘climate’, ‘quality’ en ‘quality marks’,

‘tradition’ en ‘history’ en ‘variety’ aan bod. Hiermee wordt duidelijk hoe deze waarden zijn geconstru-eerd. Zoals het hoofdgerecht een belangrijke gang is, is ook hoofdstuk 4 een belangrijk deel van de scriptie. Hierin worden eerst de juridische bouwstenen van het beleid toegelicht. Daarna volgt de bewijslast waarmee wordt aangetoond dat Verordening 1151/2012 op drie vlakken in de lidstaten

(21)

21

verschillend wordt geïmplementeerd. De ruimte in de keuze voor vorm en middelen bevestigt de reikwijdte van de flexibiliteit voor de lidstaten. Hoofdstuk 5, de delicatessenplank, bevat een analyse van het beleid in Griekenland. Na een discoursanalyse van de Feta-zaak, worden de bevindingen uit het veldwerk aan de hand van de noties ‘local region’ en ‘climate’, ‘quality’ en ‘quality marks’,

‘traditi-on’ en ‘history’ toegelicht. De casus toont aan hoe in de hedendaagse praktijk de flexibiliteit in de

juri-dische interpretatie van de verordening wordt ingevuld. De scriptie wordt afgesloten met het toetje, waarin de menging of ontmenging van de vinEUgrette wordt toegelicht.

(22)

(23)

23

1. Het sociaalconstructivistische

perspectief op beleid

Voorgerecht Op het menu: De hypothese

Deze scriptie berust op de hypothese dat beleid sociaal geconstrueerd is. Een bestudering van de beleidscyclus in sociaalconstructivistisch perspectief reikt handvatten aan waarmee de verschillende interpretaties van Verordening 1151/2012 verklaard kunnen worden. Voordat in het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de geschiedenis van het beleid, wordt in dit hoofdstuk inzicht verschaft in de verschillen tussen de klassieke, rationele theorie en de sociaalconstructivistische theorie. De aanwinst van de sociaalconstructivistische lens waarmee de totstandkoming en werking van Veror-dening 1151/2012 wordt bestudeerd, wordt hiermee zichtbaar.

1.1. De rationele beleidscyclus

De breed geaccepteerde theorie van de beleidscyclus is de klassieke, rationele theorie. In lijn met de moravcsikiaanse gedachte worden rationele beslissingen in het kader van beleid genomen door een ‘objectieve entiteit’ of ‘rationele autoriteit’.23_{Dit is bijvoorbeeld een overheid, een commissie, of een}

groep bestuurders.24_{Rationele, materialistische belangen worden bij beslissingen afgewogen volgens}

de rational choice-theorie, waarbij geopolitieke en economische belangen doorslaggevend zijn.25

Om-dat het beleidsproces door de rationele autoriteit lineair wordt ingevoerd, wordt ook wel gesproken over een ‘managerial perspective’ en een top-down benadering van beleid.26_{Het model van het}

be-leidsproces bestaat uit statische, consecutieve fases, zoals is voorgesteld in Figuur 1.27_{De fases in dit}

23_{Andrew Moravcsik, The choice for Europe: social purpose and state power from Messina to Maastricht, Ithaca, New York:}

Cornell University Press 1998.

24_{Cris Shore, ‘Locating the Work of Policy’, pp. 212-213.} 25_{Andrew Moravcsik, The choice for Europe, p. 18.}

26_{Bradly Levinson en Margaret A. Sutton, ‘Introduction: Policy as/in Practise – A Sociocultural Approach to the Study of}

Educa-tional Policy’, in: Sutton, Margaret A. en Bradly Levinson eds., Policy as Practice: Toward a Comparative Sociocultural Analysis of Educational Policy, Westport, CT, USA: Greenwood Press 2001, p. 5.

(24)

24

model zijn agenda-setting, policy formulation, policy decision, implementation en evaluation.28_{In zijn}

kritiek op de rationele cyclus deelt Shore dit net iets anders in, namelijk in analyseren (probleemi-dentificatie en het aanreiken van mogelijke oplossingen); selecteren (een oplossing kiezen op grond van rationele overwegingen); implementeren (de keuze uitvoeren) en evalueren (nagaan of de geko-zen aanpak de gewenste uitkomt genereert).29_{De cyclus benadrukt dat wanneer alle fases zijn}

door-lopen, de nieuwe cyclus wordt gevoed met de ‘intended, inadequate, and unintended effects’ van de voorgaande beleidscyclus.30_{Rationele autoriteiten nemen dus rationele beslissingen die lineair}

wor-den doorgevoerd. Dit maakt beleid zeer technocratisch van aard.

Figuur 1: De rationele beleidscyclus.31

Wanneer bovenstaand model zou worden toegepast op het beleid voor kwaliteitsregelingen, is het de Commissie die als rationele autoriteit de problemen afweegt op het gebied van kwaliteitsre-gelingen. Een probleem is bijvoorbeeld de namaak van typische Europese producten buiten de EU, zoals Parmaham. Dit komt het concurrentievoordeel voor de EU niet ten goede. Om dit probleem het hoofd te bieden, stelt de Commissie een beleid vast. De lidstaten stemmen hiermee in om geopolitieke en/of economische belangen. Vervolgens wordt voor de implementatie van het beleid de verordening

28_{Alasdair R. Young, ‘The European Policy Process in Comparative Perspective’, in: Wallace, Helen, Mark A. Pollack en Alasdair}

R. Young eds., Policy-Making in the European Union, Oxford: Oxford University Press 2010, p. 47.

29_{Cris Shore, ‘Locating the Work of Policy’, pp. 212-213.}

30_{Alasdair R. Young, ‘The European Policy Process in Comparative Perspective’, p. 46.} 31_{Ibidem., p. 47.} Agenda-setting Policy formulation Policy decision Implementation Evaluation

(25)

25

als instrument gekozen. Volgens de rationele theorie is het te verwachten resultaat dat, in overeen-stemming met de letter van de wet artikel 288 VWEU, het beleid uniform wordt toegepast in de lid-staten. Het resultaat is een supranationaal, geharmoniseerd beleid waarmee in achtentwintig lidsta-ten op eenvormige wijze de bescherming van traditionele produclidsta-ten wordt gewaarborgd lidsta-ten behoeve van het Europese concurrentievoordeel.

1.2. De sociaalconstructivistische beleidsanalyse

Sociaalconstructivisten stellen bovenstaande rationele, lineaire en top-down kijk op beleid ter dis-cussie.32_{Levinson en Sutton, die het onderwijsbeleid bestuderen met een sociaal-cultureel}

perspec-tief, stellen dat in de klassieke, rationele beleidstheorieën een hard onderscheid wordt gemaakt tus-sen de fases ‘selecteren’ en ‘implementeren’, waardoor de lineaire top-down benadering wordt bena-drukt. Het onderscheid tussen deze twee fases is volgens Levinson en Sutton onjuist, omdat in werke-lijkheid een recursieve dynamiek tussen de twee fases plaatsvindt.33

Het is juist deze dynamiek die een grote rol speelt in het sociaalconstructivistische perspec-tief op beleid. Sociaalconstructivisten, zoals de in de inleiding aangehaalde Risse en Shore, stellen dat de sociale constructie van beleidsproblemen of van referentiekaders waarop beleidsvorming is ge-stoeld aan de basis staan van het beleidsproces. Het sociaalconstructivisme houdt zich dus bezig met ‘the assumption that social norms and frameworks on which reality is based are constructed and

rede-fined through permanent interaction.’34_{Het voornaamste vraagstuk hierin is hoe ideële factoren zoals}

wereldbeelden, ideeën, collectieve opvattingen, normen en waarden het politiek handelen domine-ren.35_{De belangen worden}_{gestructureerd door sociale, politieke en economische contexten.}

Beleids-processen zijn daarnaast ook discursieve constructies.36_{De actoren en structuren binnen de}

(discur-sieve) contexten zijn ‘coconstituted’, zij worden gevormd terwijl zij elkaar beïnvloeden. Saurugger legt dit als volgt uit: ‘the way we think about the world makes the world as we perceive it.’37_{Beleid is}

dus een sociale en symbolische handeling.38

De sociaalconstructivistische benadering van beleid komt uit de antropologische hoek. Shore stelt dat het sociaalconstructivisme als onderdeel van de antropologische benadering van beleid een aanwinst is voor beleidsstudies.39_{Antropologen doen dan ook steeds meer onderzoek naar}

32_{Cris Shore, ‘Locating the Work of Policy’, p. 213.}

33_{Bradly Levinson en Margaret A. Sutton, ‘Introduction: Policy as/in Practise’, p. 2.}

34_{Sabine Saurugger, ‘Constructivism and public policy approaches in the EU: from ideas to power games’, Journal of European} Public Policy, nr. 6 (2013), p. 890.

35_{Ibidem., p. 888.}

36_{Hal Colebatch, Robert Hoppe en Mirko Noordegraaf, ‘Understanding Policy Work’, in: Colebatch, Hal, Robert Hoppe en Mirko}

Noordegraaf eds., Working for policy, Amsterdam: Amsterdam University Press 2010, p. 16.

37_{Sabine Saurugger, ‘Constructivism and public policy approaches in the EU’, p. 890.} 38_{Cris Shore, ‘Locating the Work of Policy’, pp. 212, 219.}

(26)

26

analyses.40_{Sinds de jaren 1990 hebben constructivisten terrein gewonnen in de bestudering van}

EU-beleid door te redeneren tegen rationalistische tekortkomingen zoals het ontbreken van discoursen, intersubjectieve constituties van ideeën en identiteitsconstructies.41_{Volgens Shore is het belang van}

de antropologische kijk van de sociale wetenschapper op beleid te vinden in de bepalingen, concep-ten en methoden die antropologie te bieden heeft. Deze bieden bij de bestudering van beleid een

‘ana-lytical edge’, die mogelijkheden opwerpt om buiten de ‘conventional policy box’ te denken.42_{De focus}

ligt op de culturele en symbolische betekenissen die mensen aan beleid hechten.43_{Kortom, de manier}

waarop beleid gezien wordt door de antropologie geeft inzicht in ‘deeper cultural codes and ordering

principles that structure society, particularly the regimes of power that shape the way individuals con-duct themselves’.44

De toegevoegde waarde van het antropologische perspectief op beleid is onder andere te vinden in de onderzoeksmethoden van antropologen, die bijdragen aan deze analytical edge en het onderzoek naar deeper cultural codes. Methoden worden getekend door hun inclusiviteit. In het on-derzoek naar het beleidsproces worden dan ook andere actoren dan alleen beleidsmakers onder-zocht. Daarnaast wordt onderzoek verricht naar lokale verklaringen binnen een beleid en naar de pluraliteit van betekenissen. Hiermee demonstreren sociaalantropologen dat ‘normale’ mensen, die niet tot de officiële beleidsmakers horen, de fenomenen construeren die ‘beleid’ genoemd worden.45

De onderzoeksmethoden waarmee deze processen kunnen worden doorgrond zijn praktijkonder-zoek, kwalitatief onderzoek en discoursanalyse. Hiermee wordt de culturele praktijk en het effect hiervan op het alledaagse leven verhelderd.46

Hoewel het sociaalconstructivisme uit de antropologische hoek van de wetenschap komt, wordt de theorie ook in andere disciplines gebruikt. Teubner maakt de vertaalslag tussen het con-structivisme en het recht. Volgens Teubner weerlegt het concon-structivisme de ‘naïeve veronderstelling’ van rationalisten dat menselijke actoren met opzettelijke handelingen de basiselementen van de maatschappij scheppen.47_{Teubner zet de structuur van het regelgevingsgezag neer als een ‘hardcore}

reality of a trompe d’oeil’ [correctie door auteur: ‘trompe-l’oeil’].48_{Het recht, zo stelt hij, is geen}

enkel-voudig systeem van regels, maar een aaneenschakeling van handelingen, waardoor het een meervoud

40 _{George E. Markus, ‘Collaborative Options and Pedagogical Experiment in Anthropological Research on Experts and Policy}

Processes’, Anthropology in Action, nr. 2 (2008), p. 47.

41_{Stefan Bernhard, ‘Beyond Constructivism: The Political Sociology of an EU Policy Field’, International Political Sociology, nr. 5}

(2011), p. 426 en Sabine Saurugger, ‘Constructivism and public policy approaches in the EU’, p. 888.

42_{Cris Shore, ‘Locating the Work of Policy’, in: Working for Policy, p. 212.} 43_Ibidem.

44_{Ibidem., p. 211.} 45_{Ibidem., pp. 212-214.}

46_{Bradly Levinson en Margaret A. Sutton, ‘Introduction: Policy as/in Practise’, p. 4.} 47_{Gunther Teubner, ‘The King's Many Bodies’, p. 730.}

(27)

27

aan identiteiten heeft.49_{Het recht wordt zijns inziens dan ook gezien ‘as an endless play of differences,}

as an ever changing transformation of distinctions, as an iteration of recursive events that are trans-formed through their resonance with changing contexts’.50_{Deze visie versterkt de keuze voor de}

soci-aalconstructivistische benadering van Verordening 1151/2012.

Met de hypothese dat beleid sociaal geconstrueerd is, wordt ruimte gegeven aan ideële facto-ren, verschillende wereldbeelden van actoren en aan waardes zoals ‘kwaliteit’ en ‘lokaliteit’, die in de constructie van het beleid voor kwaliteitsregelingen een grote rol spelen. ‘Eten’ in de betekenis van zowel het werkwoord als het zelfstandig naamwoord, is een fenomeen dat emoties oproept van cul-turele en sociale bezigheid en tradities van een gemeenschap, die vaak teruggaan in de geschiedenis. DeSoucey stelt dat eten een symbolische kracht heeft met implicaties voor identiteitspolitiek: ‘[f]oods

offer links between social actors and their cultural pasts (…) and narratives of organizational identity’.51

Daarnaast zijn de actoren die een rol spelen in het beleid met elkaar in wisselwerking. Actoren wer-ken zowel topdown (EU, lidstaten en regionale actoren), als bottom-up (producenten, consumenten, nationale actoren) en horizontaal (producenten onder elkaar, consumenten onder elkaar, nationale autoriteiten naast elkaar) op elkaar in. In een wirwar van verschillende visies en relaties biedt het sociaalconstructivisme de handvatten aan om de dynamiek tussen verschillende actoren in het be-leidsvormingsproces te begrijpen.

1.3. Het sociaalconstructivisme toegepast op Verordening 1151/2012

In tegenstelling tot de rationele theorie op beleid, laat beleid als sociaalconstruct zich niet vangen in een schema. Hiertoe is het te complex. Dit beaamt ook Clifford Geertz, aangehaald door Shore, met de uitspraak dat beleidsanalyse geen ‘an experimental science in search of a law’ is maar als ‘an

interpre-tive one in search of meaning’.52_{Desalniettemin is een aantal elementen dat invloed uitoefent op de}

totstandkoming en ontwikkeling van het beleid voor kwaliteitsregelingen aan te wijzen. Hoewel in-compleet, is Figuur 2 opgesteld om aan te tonen welke ontwikkelingen en actoren zoal meehelpen aan de constructie van het beleid voor kwaliteitsregelingen. Deze figuur is opgesteld ten behoeve van het overzicht van de construerende elementen die terugkomen in hoofdstuk 2-5 van deze scriptie. In het binnenste vak bevindt zich het beleid voor kwaliteitsregelingen en Verordening 1151/2012. Daaromheen zijn de actoren te zien die hierop direct invloed uitoefenen. Het vak daaromheen laat de waarden zien die ook al in de bespreking van Taste Book zijn aangehaald. Het vak aan de periferie toont aan welke ontwikkelingen uit het verleden diepgeworteld zijn in het beleid. Al deze elementen komen samen in de Griekse casus in hoofdstuk V. Binnen elk vak en tussen de verschillende vakken

49_{Ibidem., p. 764.} 50_{Ibidem., pp. 764-765.}

51_{Michaela DeSoucey, ‘Gastronationalism: Food Traditions and Authenticity Politics in the European Union’, American} Sociolog-ical Review, nr. 3 (2010), p. 434.

(28)

28

oefenen de actoren en ontwikkelingen invloed op elkaar uit. Een aantal pijlen laat een beperkte hoe-veelheid van deze verbindingen zien. De pijlen kunnen tussen bijna elk element getrokken worden, zodat de relaties in Figuur 2 gezien moeten worden als een complex netwerk; een wirwar van relaties die de dynamiek illustreren die zo belangrijk is in het sociaalconstructivistische perspectief op beleid. De verzameling van elementen die het beleid construeren is onuitputtelijk en dit schema is dan ook zeker niet compleet, maar geeft wel een indicatie van de complexiteit en dynamiek van en tussen de actoren, waarden en ontwikkelingen die van belang zijn voor de constructie van het beleid voor kwa-liteitsregelingen: het is een waar ‘pingpongproces’.

Met de uitleg van het sociaalconstructvisme is de basis gelegd voor het vervolg van het on-derzoek naar de herkomst, de constructie en de werking van het EU-beleid voor kwaliteitsregelingen. Met de sociaalconstructivistische beleidstheorie in het achterhoofd, wordt achtereenvolgens de tot-standkoming van het beleid toegelicht, de invloed van bepaalde geconstrueerde waarden op het be-leid uitgelegd en wordt inzicht gegeven in de juridische bouwstenen van Verordening 1151/2012.

(29)

29

Europa: een gevarieerd aanbod Om locale tradities te bescher-men Definities van geografische indicaties in internationale verdragen

Politieke bemoeienis met wijn in 19e eeuws Frankrijk Local region & traditions Local region & climate Quality, quality Marks History De hygiënebe-weging in 19e eeuws Frankrijk Wijnvervalsing in 19e eeuws Frank-rijk De wensen van Europese con-sumenten; Slow Food beweging Franse wijnboeren en hun vakbon-den Commissie De keuze voor een Vo Comité Beleid en Vo 1151/2012 Lidstaten Nationale controle-organen Hof van Justitie, AG, jurisprudentie Variety Excellence Local region & traditions

Europa: een gevarieerd aanbod om het hoofd te bieden aan concurrentie

Figuur 2: Een greep uit de elementen die het beleid voor kwaliteitsregelingen vormen.53

53_{Figuur samengesteld door auteur.}

IV IV III V, V V II V

Griekenland: interpretatie van de Vo door overheidsinstanties en producenten. Betekenis van quality, local region, etc.

(30)

(31)

31

2. Totstandkoming

De soep Op het menu: Bordeaux Sekt Weinbrand

Harmonisatie en variatie zijn thema’s die al in de totstandkoming van het beleid voor kwaliteits-keurmerken een rol spelen. Dit hoofdstuk verschaft inzicht in de afspraken en verdragen over de bescherming van geografische aanduidingen die op Europees en internationaal niveau reeds sinds tenminste de negentiende eeuw bestaan. De (sociaal)economische en politieke ontwikkelingen die aan deze afspraken voorafgaan zijn vaak gevoed door andere belangen dan sec het beschermen van bijzondere, lokale producten. In negentiende-eeuws Frankrijk, bijvoorbeeld, wordt gefraudeerd met wijn, waardoor vakbonden, consumenten en de hygiënebeweging pleiten voor een strengere juridi-sche bejuridi-scherming van geografijuridi-sche aanduidingen. De redenen hiervoor zijn in Frankrijk en in latere Europese ontwikkelingen niet in de eerste plaats de verknochtheid aan het lokale product, maar staan eerder in het teken van eigenbelang. De marktpositie, het tegenwicht bieden aan concurrentie en de behoefte aan veilig eten spelen bijvoorbeeld een cruciale rol. De verwevenheid tussen de juridi-sche bejuridi-scherming voor geografijuridi-sche aanduidingen en sociaaleconomijuridi-sche ontwikkelingen past in het plaatje van de visie op beleid door sociaalconstructivisten. Achtereenvolgens wordt in dit hoofdstuk ingegaan op 1) het vroegere Franse beleid, 2) de internationale ontwikkelingen op het terrein van geografische indicaties en 3) de directe aanleidingen voor de totstandkoming van het beleid voor kwaliteitsregelingen in Europa.

2.1. Frans beleid

Het Franse systeem voor kwaliteitsregelingen is vooral bekend om het kwaliteitscertificaat

Appellati-on d'Origine CAppellati-ontrôlée (AOC) en het Institut natiAppellati-onal de l’origine et de la qualité (INAO) die dit

certifi-caat bewaakt en uitvaardigt. De AOC komt voort uit het rechtsbesluit van 30 juli 1919 om de her-komst van wijnen te garanderen. De behoefte aan het rechtsbesluit ontstaat vanuit een aantal negen-tiende-eeuwse crises en negatieve ontwikkelingen in de wijnsector, zoals de bladluis- of

(32)

fylloxeracri-32

sis, de namaak van wijn en opstanden door wijnboeren.54_{Met het rechtsbesluit wordt de afbakening}

van de regio van herkomst van het beschermde product mogelijk gemaakt. Daarnaast regelt het rechtsbesluit dat de productiecriteria worden opgenomen in een ‘cahier des charges’.55_{Een product}

krijgt tegenwoordig de kwalificatie AOC wanneer de authenticiteit en de eigenschappen van het pro-duct aan de geografische oorsprong of ‘terroir’ zijn ontleend. De band tussen ‘des facteurs naturels et

des facteurs humains’ is hierbij een expliciet vereiste.56_{De AOC is dan ook 'l'expression d'un lien intime}

entre le produit et son terroir’.57_{De natuurlijke factoren waarmee rekening wordt gehouden zijn de}

‘caractéristiques géologiques, agronomiques, climatiques et historiques’; onder de humanitaire factoren behoren de ‘conditions de production spécifiques pour tirer le meilleur parti de la nature’.58_{Om de}

toe-passing van de AOC te bewaken, wordt in 1935 het INAO opgericht. Het INAO is – tot de hervormin-gen van de AOC in de jaren 1990 – alleen bevoegd op het gebied van wijn en sterke drank.59_{Onder de}

naam Appellation d’Origine Protégée (AOP) is de AOC vanaf 1992 onderdeel van het communautaire beleid voor kwaliteitsregelingen.60_{In de volgende paragrafen worden de omstandigheden en}

ontwik-kelingen uitgelicht die hebben geleid tot de oprichting van dit Franse systeem voor de bescherming van de oorsprong van wijnen en, uiteindelijk, levensmiddelen.

Tal van Franse wetten en systemen over de ingrediënten en kwaliteit van wijn staan bekend als voorlopers van de AOC. Deze wetten en systemen trachten wijnvervalsing tegen te gaan. De voor-naamste oorzaak van vervalsing en namaak van wijn is een afname in wijnproductie. Waar de pro-ductie in de Franse wijnmarkt in de periode 1860 tot 1880 nog stijgt door de invoering van vrijhan-delsregels in 1860, daalt de productie in de periode 1880 tot 1889 door een wijngaardverwoestende fylloxera, die eind negentiende eeuw wijngaarden in heel Europa vernietigt. De volgende cijfers illu-streren de sterke stijging en daling in de Franse wijnproductie van 1860 tot aan het eind van de Belle Epoque.61_{In 1860 is de wijnproductie nog 40 miljoen hectoliter per jaar. Van 1860 tot 1865 ligt de}

productie tussen de 50 en 70 miljoen hectoliter per jaar. In het jaar 1875 komt de wijnproductie uit op 84.5 miljoen hectoliter.62_{In de periode 1880 tot 1889 daalt de productie tot gemiddeld 23.4}

mil-joen hectoliter per jaar. Daarna volgt overproductie. Tot aan het eind van de Belle Epoque is het

54_{INAO, ‘Les Signes de la Qualité et de l'Origine’,}

http://www.inao.gouv.fr/Les-signes-officiels-de-la-qualite-et-de-l-origine-SIQO/Appellation-d-origine-protegee-Appellation-d-origine-controlee, geraadpleegd op 29 april 2015.

55_{Laurence Bérard, Claire Delfosse en Philippe Marchenay, ‘Les produits de terroir: de la recherche à l'expertise’, Ethnologie} française, nr. 4 (2004), p. 598.

56_{Ibidem., p. 591.}

57_{INAO, ‘Les Signes de la Qualité et de l'Origine’.} 58_Ibidem.

59_{Laurence Bérard, Claire Delfosse en Philippe Marchenay, ‘Les produits de terroir’, p. 591.} 60_{Ibidem., p. 598.}

61_{Het begrip ‘Belle Epoque’ wordt gebruikt voor de periode 1871-1914 in Frankrijk.}

62_{Alessandro Stanziani, ‘Information, quality and legal rules: Wine adulteration in nineteenth century France’, Business History,}

(33)

33

stel langzaam en onzeker, maar uiteindelijk stabiliseert de wijnproductie tot zo’n 60 miljoen hectoli-ter per jaar.63

De afname in wijnproductie leidt tot problemen met de kwaliteit van wijn. Na de bladluiscri-sis compenseren boeren het tekort aan kwaliteitsdruiven door andere producten aan de wijn toe te voegen. Met deze ‘dubious blending practices’64_{gaat de kwaliteit achteruit. Bovendien valt het}

toevoe-gen van andere producten onder ‘vervalsing’ van wijn.65_{Wijn wordt vervalst door de toevoeging van}

water, suiker of kunstmatige kleurstoffen.66_{Stanziani stelt dat van vervalsing van wijn of etenswaren}

sprake is wanneer een handeling een product oplevert met een andere aard, substantie of kwaliteit dan die de koper eist of verwacht. Hierin is de consument dus leidend.67

Met wijn wordt daarnaast ook gefraudeerd doordat de herkomst verkeerd of onvolledig door de producent wordt vermeld. Overproductie en de slechtere kwaliteit van de druif na de fylloxera leiden tot een lagere wijnprijs, zoals blijkt uit archiefmateriaal uit Gironde.68_{Om hun wijnen toch aan}

de man te brengen, gaan producenten over op oneerlijke verkoopmethoden. Farmer vindt in de ar-chieven van Gironde bewijs waaruit blijkt dat producenten de herkomst van de wijn verzwijgen of vervalsen. Op het etiket wordt bijvoorbeeld ten onrechte de naam vermeld van een prestigieus wijn-gebied of landgoed.69_{Deze strategieën worden in de achttiende eeuw ook al gebruikt, omdat voor}

wijnen uit een prestigieus gebied een prijs gevraagd kan worden die soms zo’n twaalf keer hoger ligt dan de wijnprijzen uit andere gebieden. Door de hoogstaande reputatie van de kwaliteitswijn Bor-deaux, is Bordeaux de regio waar veel wijnen ten onrechte aan worden toegeschreven. Bezorgdheid ontstaat doordat de reputatie van wijn is in het geding is.70

De bezorgdheid om de wijnfraude en de achteruitgang van de wijnkwaliteit wordt eind ne-gentiende eeuw gedeeld door producenten, handelaren, consumenten, wetenschappers en politici.71

Zij voeren het debat over voedsel- en drankvervalsing tegen een achtergrond van een sterke econo-mie, de implementatie van een nationale markt, verstedelijking en sociale en institutionele omwente-lingen. Deze ontwikkelingen maken van wijnvervalsing een belangrijk onderwerp.72_{Het is echter}

63_{Erica A. Farmer, ‘Codifying Consensus and Constructing Boundaries: Setting the Limits of Appellation d’origine contrôlée}

Protection in Bordeaux, France’, Political and Legal Anthropology Review, nr. 1 (2014), p. 130 en Alessandro Stanziani, ‘Infor-mation, quality and legal rules’, pp. 270-272.

64_{Daniel W. Gade, ‘Tradition, Territory, and Terroir in French Viniculture: Cassis, France, and Appellation Contrôlée’, Annals of} the Association of American Geographers, nr. 4 (2004), pp. 851-851.

65_{Alessandro Stanziani, ‘Information, quality and legal rules’, p. 270.} 66_{Ibidem., p. 268.}

67_Ibidem.

68_{Erica A. Farmer, ‘Codifying Consensus and Constructing Boundaries’, pp. 130-131.} 69_Ibidem.

70_Ibidem.

71_{Alessandro Stanziani, ‘Information, quality and legal rules’, p. 273.} 72_{Ibidem., pp 269, 273.}

(34)

34

dankzij de steun van de hygiënebeweging dat voedselvervalsing onderwerp van het publieke debat wordt. Voornamelijk bestaande uit wetenschappers, en met behulp van intellectuelen en politieke activisten, ontstaat de hygiënebeweging gedurende de jaren 1850 en 1860. In de decennia daarna weet de beweging de aandacht voor gezondheid en hygiëne in het publieke debat te vestigen. Ook de Franse administratie en bestuur zijn betrokken bij het debat. De staat en gemeenten richten zich op publieke instructie, gezondheid en hygiëne ten aanzien van levensmiddelen.73

Ook vakbonden mengen zich in de strijd tegen wijnfraude. De strijd vindt zijn voorman in Ba-ron Pierre Le Roy de Boisseaumarie (1890-1967), een prominente wijnboer uit het district Château-neuf-du-Pape bij Avignon. Samen met wijnboeren uit andere regio’s pakt hij de fraude in de herkomst van wijnen aan. In 1924 wordt onder aanvoering van Le Roy de vakbond opgericht die regelt dat in de regio Châteauneuf-du-Pape een aantal restrictieve maatregelen opgesteld worden ten behoeve van wijnkwaliteit, zoals geografische afbakening, acceptabele druifsoorten, alcoholgehalte en productie-methode.74_{Vakbonden als die van Le Roy zijn volgens Farmer belangrijk in de strijd tegen}

frauduleu-ze wijnen. Zij stelt dat het bestaansrecht van de latere AOC frauduleu-zelfs berust op het bestaan van een sterk en verantwoordelijk syndicalisme. De AOC is in dat opzicht niet slechts een resultaat van diverse particuliere en wijdverspreide belangen, maar van de inspanningen van alle producenten uit een regio om een zuivere wijn te produceren die de eigenschappen ontleent aan de terroir.75_{De AOC}

wordt dus niet opgericht om traditie te beschermen; het dient ter bescherming van wijnkwaliteit en is het antwoord op oneerlijke competitie binnen een groep wijnproducenten.76

Bovenstaande ontwikkelingen voeden de noodzaak om wijnfraude juridisch aan te pakken. Een aantal wetten wordt in 1889 en 1891 in de Midi aangenomen met het doel wijnfraude aan te pakken en de wijnkwaliteit te verbeteren. De wet van 14 augustus 1889 leidt ertoe dat wijnboeren in de Midi ‘la loi Griffe’ hanteren die bepaalt waaruit wijn mag bestaan. Artikel 2 van de wet, die een initiatief is van senator Jules Griffe, luidt: ‘[n]ul ne pourra expédier, vendre ou mettre en vente, sous

dénomination de vins un produit autre que celui de la fermentation des raisins frais’.77_{Wijn mag dus}

alleen als zodanig worden verkocht als het bestaat uit verse druiven. Een product van gedroogde druiven moet de ingrediënten op het etiket vermelden.78_{Een maand voor de loi Griffe heeft de wet}

van 4 juli 1889 reeds elke toevoeging aan natuurlijke wijn, suikerwijn en rozijnenwijn verboden. Dit betekent een verbod van ‘toute addition […] du produit de la fermentation ou de la distillation de figues,

de caroubes, de fleurs du Mowra, de clochettes, de riz, d’orge et d’autres matières sucrées’ op straffe van

73_{Alessandro Stanziani, ‘Information, quality and legal rules’, p. 274.}

74_{Daniel W. Gade, ‘Tradition, Territory, and Terroir in French Viniculture’, p. 852.} 75_{Erica A. Farmer, ‘Codifying Consensus and Constructing Boundaries’, p. 129.} 76_{Alessandro Stanziani, ‘Information, quality and legal rules’, p. 269.}

77_{Jean Sagnes, ‘La fraude à la charnière de deux siècles (XIXe et XXe) dans le Midi viticole’, La revue des œnologues et des} tech-niques viti-vinicoles, janvier, avril et juillet 2007, http://www.urbi-beziers.fr/articles/fraude_charniere.pdf, p. 5.

(35)

35

vervolging voor de vervalsing van levensmiddelen.79_{Omdat na deze wetten kunstmatige wijn nog}

wordt gekleurd met behulp van kleurstoffen en chemicaliën, oordeelt de wet van 11 juli 1891 dat de toevoeging van alle kleurstoffen – zoals zwavelzuur, salpeterzuur, zoutzuur, salicylzuur en boorzuur – verboden is.80_{Omdat deze reeks regionale wetten uit de Midi leiden tot een nationale wijnwet in}

1905, wordt de ‘Midi viticole’ ook wel de ‘laboratoire de la loi de 1905’ genoemd.81

De wet van 1 augustus 1905 legt voor het eerst de nationale basis neer voor het rechtskader voor de bescherming van oorsprongsbenamingen (‘appellations d’origine’). De wet regelt ‘la

répres-sion des fraudes dans la vente des marchandises’.82_{Conform artikel 11 van deze wet moet de}

afbake-ning van de regionale oorsprongszones ‘la Champagne, la Bourgogne, le Cognac et Bordeaux’83_worden

geregistreerd. De wet is echter niet sterk genoeg om echte problemen aan te pakken. Producenten protesteren daarom voor betere wetgeving, om de kwaliteit van Franse wijnen in het algemeen, en van Bordeaux wijnen in het bijzonder, te beschermen.84_{Betere bescherming wordt uiteindelijk}

gega-randeerd door de AOC (1919).

Tegen deze achtergrond is duidelijk dat de oprichting van de AOC is ingebed in een sociaal-economische context.85_{Sociaaleconomische ontwikkelingen zijn ook kenmerkend voor de verdere}

ontplooiing van het Franse beleid voor kwaliteitsregelingen. In de jaren 1930 wordt de AOC als for-mele wet vastgelegd. Daarnaast wordt in 1935 de semioverheidsorganisatie opgericht die later uit-groeit tot het INAO. Bovengenoemde Le Roy speelt in deze oprichting een sleutelrol.86_{In de jaren}

1930 bepaalt de AOC dat aan specifieke criteria moet worden voldaan om de begeerde benaming AOC te mogen voeren. Het-AOC keurmerk wordt dan al gezien als teken van hoge kwaliteit en groeit later uit tot een effectief marketinginstrument.87_{Het systeem betaalt zich uit; wijnkwaliteit verbetert en}

consumenten zijn bereid meer voor wijn te betalen. Voedselproducenten zijn zich ervan bewust dat goederen, met een systeem als de AOC, in waarde toenemen en worden beschermd tegen fraude, zoals de verkoop van soortgelijke producten van een mindere kwaliteit onder dezelfde naam. Hier-door worden soortgelijke classificatiesystemen in heel Europa opgericht.88_{Barham beweert tenslotte}

79_{Jean Sagnes, ‘La fraude à la charnière de deux siècles (XIXe et XXe) dans le Midi viticole’, p. 5.}

80_{Daarnaast mag wijn volgens deze wet niet meer dan een gram natriumchloride en niet meer dan twee gram kaliumsulfaat}

per liter bevatten, in: Jean Sagnes, ‘La fraude à la charnière de deux siècles (XIXe et XXe) dans le Midi viticole’, p. 6.

81_{Jean Sagnes, ‘La fraude à la charnière de deux siècles (XIXe et XXe) dans le Midi viticole’, p. 5.} 82_Ibidem.

83_{Florian Humbert, ‘L’INAO, de ses origines à la fin des années 1960: genèse et évolutions du système des vins d’AOC’}

[Mas-terscriptie], Université de Bourgogne 2011, p. 97 en Alessandro Stanziani, ‘Information, quality and legal rules: Wine’, p. 268.

84_{Erica A. Farmer, ‘Codifying Consensus and Constructing Boundaries’, p. 131.} 85_{Ibidem., p. 126.}

86_{Daniel W. Gade, ‘Tradition, Territory, and Terroir in French Viniculture’, p. 852.}

87_{Fabio Parasecoli, ‘Food: identity and diversity’, in: Goldstein, Darra en Kathrin Merkle eds., Culinary cultures of Europe.} Identi-ty, diversity and dialogue, Strasbourg: Council of Europe Publishing 2005, p. 20.

(36)

36

dat de aandacht voor traditionele producten in Frankrijk in de twintigste eeuw een reactie is tegen modernisering en globalisering. De voorliefde voor geschiedenis die zich uit in de ‘produits de terroir’ weerspiegelt ‘the ongoing construction of a collective representation of the past through food’.89_Zo

wordt de bescherming van de producten op de markt omgevormd van een bescherming door vak-bonden ten behoeve van de concurrentie tot een antimoderniteits-offensief.

2.2. Internationale afspraken

Ook op internationaal niveau bestaan al langer afspraken over de bescherming van geografische indi-caties. In de internationale handel worden verhandelbare goederen sinds lange tijd op de markt ver-kocht onder de naam van de plaats van productie, zoals Bordeaux, Bourgogne en Parmezaanse kaas. Traditioneel worden handelsproducten aangeduid met de indicatie van herkomst, zoals ‘Made in

Germany’, of met de specifieke oorsprongsbenaming, zoals ‘Bordeaux’.90_{Sinds de achttiende eeuw}

worden internationale afspraken over geografische indicaties juridisch vastgelegd. Hierin zijn geogra-fische indicaties altijd gelieerd aan intellectuele eigendom.91_{De belangrijkste internationale}

afspra-ken op dit gebied zijn het Verdrag van Parijs (1883), het Verdrag van Madrid (1891), het Verdrag van Lissabon (1985) en het TRIPS-verdrag (1994). Deze laatste komt tot stand in het kielzog van de op-richting van de Wereldhandelsorganisatie (WHO). Uit onderstaande beschrijving blijkt dat de rege-lingen uit deze verdragen elkaar aanvullen. Wanneer een tekort aan bescherming wordt opgemerkt in een verdrag, vangt het volgende verdrag dit weer op. Echter zorgen de vele verschillende definities over de bescherming van geografische indicaties ook voor conflicterende denkbeelden. Het TRIPS-verdrag wordt dan ook aangenomen om duidelijkheid te verschaffen in de vele verschillende regelin-gen. Alvorens kort wordt ingegaan op bovengenoemde vier verdragen, volgen nu de definities van een aantal rechtsprincipes die van belang zijn in het begrijpen van de verdragen.

2.2.1. Rechtsprincipes

‘Benaming’ en ‘aanduiding’ – Op het gebied van kwaliteitsregelingen wordt gesproken van ‘benaming’ en ‘aanduiding’ (in het Engels en Frans: denomination/appellation en indication).92_{Hoewel de}

defini-ties van deze begrippen elkaar in verschillende verdragen overlappen, zijn de betekenissen van de begrippen formeel verschillend. De verschillen zijn in Tabel 1 geschematiseerd. Het begrip ‘bena-ming’ in de woorden ‘herkomstbena‘bena-ming’ en ‘oorsprongsbena‘bena-ming’ doelt op het gebruik van het land, de regio, de plaats of het dorp, zoals bij Parmaham. ‘Benamingen’ worden ook wel ‘geografische

89_{Elizabeth Barham, ‘Translating terroir: the global challenge of French AOC labeling’, Journal of Rural Studies, nr. 19 (2003), p.}

132.

90_{J. Audier, TRIPs Agreement. Geographical Indications, Luxembourg: Office for Official Publications of the European}

Communi-ties 2000, p. 11.

91_{Ibidem., p. 10.}